Inconstitucionalidad de la conversión en arresto de las multas previstas en la Ley de Ejercicio de la Odontología (Sala Constitucional)

La doctrina le atribuye al caso de Thomas Bonhan, resuelto en el Reino Unido en 1610 por el Tribunal de Agravios Civiles (Common Pleas), presidido por Sir Edward Coke, los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución. La disputa se presentó cuando el médico Thomas Bonhan, graduado en la Universidad de Cambridge, fue emplazado por el Real Colegio de Médicos de Londres a revalidar su título bajo apercibimiento de prohibición de ejercicio de la profesión, multa y arresto. Ante la negativa de Thomas Bonhan de presentarse ante el Colegio de Médicos (controlado por miembros egresados de la Universidad de Oxford, rivales académicos de la época), fue sometido a arresto, ocasionando que éste presentara una demanda por detención ilegal, bajo el alegato de extralimitación en la potestad sancionatoria de esa corporación, criterio que fue acogido por el juez y de allí surgió la tesis de la prevalencia de la supremacía de los derechos humanos sobre el derecho 

interno. Fue precisamente ese precedente al que se le vincula el inicio del control constitucional.

Paradójicamente, varios siglos después la discusión todavía se sigue dando, pero esta vez en el plano de lo que la doctrina especializada denomina el derecho administrativo sancionador, en la que se destaca la obra de Alejandro Nieto, donde con meridiana claridad señala que, “admitida e indiscutida la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, lo verdaderamente importante es fijar con precisión los límites de su ejercicio”, aludiendo con ello a lo que ha impuesto el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 77/1983 de 3 de octubre, que establece como uno de los 4 límites “b) la interdicción de las penas privativas de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas” (Alejandro Nieto; Derecho Administrativo Sancionador; 2da Edición; 1994; pág 84).

Lo trascendental de la discusión anterior es que los límites de la potestad sancionadora de la Administración Pública deriva del propio texto fundamental.

En ese contexto, ya esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias N° 130 del 1 de febrero de 2006 (caso: Gertrud Frías Penso y otro), N° 1353 del 27 de junio de 2007 (caso: Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador), N° 940 del 21 de mayo de 2007 (caso: Asdrúbal Celestino Sevilla) y N° 2443 del 20 de diciembre de 2007 (caso: Inés Irene Torrado) y, especialmente, en su decisión N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández), mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron (ratificada posteriormente en sentencia N° 845 de 11 de agosto de 2010, caso: Código de Policía del Estado Monagas). En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:

“(…) Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual -se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos. 

Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.

Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.

(…)

Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicha norma establece:

ˈArtículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)ˈ

(Subrayado del presente fallo).

Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:

ˈ...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.

2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.

3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial…ˈ.

Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).

Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).

La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad -o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva. 

(…)

Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República (…)” (Subrayado original del fallo).

En el fallo transcrito supra, la Sala concluyó que “(…) a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca -como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma (…)”. 

En este orden de ideas, resulta oportuno acotar que la privación de libertad implica que la persona afectada se ve obligada a permanecer en un lugar determinado e implica, asimismo, un aislamiento de quien la sufre; en consecuencia, tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.

Esta privación de libertad para ser válida, según la sentencia de esta Sala Nº 380 del 7 de marzo de 2007, requiere una serie de elementos como son: “(…) la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva (…)”.

Por otra parte, esta Sala en su citada sentencia N° 1744/07 en relación con normas de igual sentido cuya inconstitucionalidad hoy se discute, afirmó que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “(…) por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)”, en atención a lo cual, se estableció:

“(…) Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una GARANTÍA CRIMINAL, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una GARANTÍA PENAL, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una GARANTÍA JURISDICCIONAL, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una GARANTÍA DE EJECUCIÓN, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia (…)”.

Esa garantía formal se aplica, según dispone el propio artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, “no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente”. 

Ahora bien, en el marco del Derecho Penal, esa garantía del principio de legalidad adquiere una exigencia adicional: la de que el delito y la pena se preceptúen en una ley nacional. Ello por exigencia del artículo 156, cardinal 32 del Texto Fundamental, según el cual es de la reserva legal nacional la legislación penal; supuesto éste en el cual difiere del Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional. Como afirmó la Sala en su sentencia N° 1744/07, “(…) [a]sí, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas -por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional (…)”.No obstante, aun cuando de acuerdo a lo establecido en las disposiciones objeto de impugnación existe la posibilidad de imponer una medida de arresto y que si bien es cierto se encuentra prevista en una ley nacional, sin embargo, no se puede verificar el cumplimiento de las garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.

Por otra parte, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la conversión de la multa en arresto comporta la restricción a la libertad, sin que la restricción sea ordenada judicialmente sino por un funcionario administrativo que no resulta competente para ordenar medidas restrictivas de libertad, ya que éstas se encuentran reservadas al Poder Judicial.

Al respecto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que el derecho al juez natural debe concebirse como una de las garantías básicas del derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, en sentencia Nº 520 del 7 de junio de 2000, estableció:“(…) El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces (…)”.

Como corolario de lo anterior, a juicio de esta Sala, la conversión de multas en arrestos es inconstitucional, porque si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas -siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia N.° 130 del 1° de febrero de 2006, caso: Gertrud Frías Penso y otro); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala N° 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: Germán José Mundaraín Hernández). Así se declara.

Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala verifica que los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley del Ejercicio de la Odontología tipifican conductas que constituyen infracciones administrativas, cuya consumación por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), supuestos en los cuales existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a la aplicación de una pena de arresto proporcional a los infractores, posibilidad que está proscrita por violatoria del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. En consecuencia, se declara la nulidad parcial de dichos preceptos, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.

            Igualmente, esta Sala declara la nulidad total del artículo 46 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que atribuye como consecuencia de la firmeza e impago de la multa impuesta por infracción de la ley, la conversión en arresto proporcional, por los mismos argumentos expuestos en el parágrafo anterior, es decir, por violación del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural, conforme lo disponen los artículos 44 y 49 de la Carta Magna. Así también se decide.  

            Ahora bien, respecto de la pretendida nulidad de los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología, que regulan el delito de ejercicio ilegal de la profesión de odontólogo y la expedición ilegal de certificados o credenciales, las argumentaciones anteriores no son trasladables, toda vez que ambos artículos, al estar incluidos en la Sección Tercera, que regula las “Sanciones Penales”, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni pueden ser impuestas por autoridades administrativas, sino únicamente por jueces, bajo la legislación penal, en específico aplicando para la conversión de la multa en arresto lo que establece el Título IV del Código Penal sobre la conversión de las penas (artículo 50). De allí que, a juicio de esta Sala, los artículos 62 y 64 de la Ley del Ejercicio de la Odontología no son inconstitucionales, pues están en una ley nacional, no remiten para aplicación a una autoridad administrativa, regula tipos penales y están expresamente establecidos. Así se declara.   

Por tanto, esta Sala, coherente con su propia doctrina, declara la nulidad parcial de los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, por ser violatorias del derecho a la libertad personal y a ser juzgado por el juez natural previstas en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual las normas quedarán redactadas, previa supresión de la disposición anulada, de la siguiente manera:

“Artículo 44: Las sanciones administrativas son:

a) Amonestación privada.

b) Amonestación pública ante el Colegio.

c) Multa.

d) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.

La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.

Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.

Artículo 45: Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.

De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.

Artículo 46: anulado.

Artículo 47: Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.

[...]

SECCIÓN SEGUNDA

De las sanciones administrativas

Artículo 53: La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.

Artículo 54: La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares.

[...]

Artículo 57: Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.

[...]

Artículo 60: Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.

Declarado lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dados los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados en aplicación de las normas parcialmente anuladas en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010, oportunidad en la que se decretó la medida de suspensión de la norma anulada. Así se decide.

Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala en su sentencia N° 869 de 11 de agosto de 2010. Así se decide.

            Finalmente, se ordena la publicación de este fallo es la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Judicial. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su entonces condición de DEFENSORA DEL PUEBLO, conjuntamente con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernandes Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela N°  29.288 del 10 de agosto de 1970. En consecuencia:

1.- Se ANULAN PARCIALMENTE  los artículos 44, letra d, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan.

2.- Se ANULA el artículo 46 de la Ley de Ejercicio de la Odontología.

3.- FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 11 de agosto de 2010.

4.- SE REVOCA la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada, decretada en la decisión N° 869 de 11 de agosto de 2010.

5.- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Judicial, con la siguiente mención en su sumario:“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 44, 47, 53, 54, 57 y 60 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, así como la nulidad absoluta del artículo 46 de la misma Ley del Ejercicio de la Odontología”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado. 

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/agosto/190273-746-11816-2016-10-0426.HTML