Derecho ambiental y nociones acerca de los principios "precautorio" e "in dubio pro natura". (Sala Constitucional)

En relación con los anteriores asertos, esta Sala Constitucional dada la importancia que la materia ambiental reviste no sólo en el ámbito sectorial y nacional, sino también a escala mundial, considera necesario formular algunas reflexiones de orden doctrinario y jurisprudencial inherentes al asunto expuesto por los solicitantes y cuyo conocimiento fue sometido a la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria.

En este sentido, tenemos que esta Sala Constitucional, concretamente en su sentencia Nº 1515, de fecha 08 de agosto de 2006, ha venido señalando, por una parte, la constante y la plena evolución de los derechos ambientales a partir de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el año 1999, y los pactos y acuerdos internacionales, destacando primordialmente la Cumbre de Río de Janeiro (1992), válidamente ratificados por la República; y por la otra, la imperiosa actualización de nuestra normativa ambiental vigente para hacer frente a los nuevos desafíos universales planteados por el derecho ambiental, ante eventos como la aceleración incontrolada de las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmosfera, que repercuten negativamente en el calentamiento global y el cambio climático, definido este último en la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC, 1999), como: “un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a actividades humanas que altera la composición de la atmosfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo comparables”.

Así, en la referida sentencia la Sala dejó sentado lo siguiente:

“…en el marco normativo venezolano se encuentran normas de contenido ambiental dictadas desde hace más de veinte años, tiempo durante el cual el Derecho Ambiental ha experimentado un desarrollo acelerado, donde la conciencia respecto al progresivo deterioro del entorno y el temor e inquietud provocados en todo el planeta por el uso incontrolado de la naturaleza y su impacto en la seguridad y salud de la vida humana y de toda forma de vida en general, ha llevado a la búsqueda de soluciones, entre las cuales ocupa lugar esencial el Derecho, que debe ser utilizado como herramienta para internalizar en la ciudadanía en general, que la explotación desproporcionada de los recursos naturales puede ocasionar invaluables costos sociales y ambientales. …omissis…”.

Tenemos entonces que los problemas ambientales han venido evolucionando, dejando importantes rezagos en la actualización y ampliación de los principales instrumentos normativos existentes en el derecho interno, y por ende en el diseño e implementación de políticas públicas acordes a los nuevos tiempos, colocando en riesgo la sustentabilidad del ambiente, y comprometiendo los derechos ambientales de las generaciones futuras, si no se adoptan medidas en el presente.

Ello así, podemos definir el ambiente en sentido restringido, “(…) como todos aquellos elementos que rodean al ser humano, elementos geológicos (roca y minerales); sistema atmosférico (aire); hídrico (agua: superficial y subterránea); edafológico (suelos); bióticos (organismos vivos); recursos naturales, paisaje y recursos culturales, así como los elementos socioeconómicos que afectan a los seres humanos mismos y sus interrelaciones”. (Vid. FRAGA JESÚS. La Protección del Derecho a un Medio Ambiente Adecuado, Editorial Bosch, Madrid, 1995).

Para el sostenimiento del ambiente, indudablemente es necesario apuntar hacia el denominado equilibrio ecológico, que no es más que la relación de interdependencia entre los elementos que conforman el ambiente y que hace posible la existencia, transformación y desarrollo del ser humano y demás seres vivos. Dicho equilibrio se alcanza cuando los efectos o impactos ejercidos por el primero no supera la capacidad de carga del segundo, de forma tal que esa actividad logra insertarse de forma armónica con el ecosistema natural, sin que la existencia de uno represente un peligro para la existencia del otro.

En la medida que el ser humano ha ido avanzando e impulsando la explotación de los recursos naturales inducido por fenómenos como la globalización o el intercambio económico y comercial, en esa misma medida ha venido colocando en entredicho al equilibrio ecológico entre las actividades del ser humano y su entorno ambiental. De allí que, la participación del Estado en cuanto a los criterios de ordenación sustentable del territorio se refiere, desde el punto de vista de la ponderación entre medio ambiente y la actividad empresarial, concebida esta última en el sentido puramente público, o bien privado o mixto, deberá tener presente al momento de la planificación y diseño de políticas públicas, que en el caso de las prohibiciones absolutas como las aplicables a reservas de biosfera, parques nacionales o monumentos naturales, se excluye de forma incondicionada determinadas formas de ejercicio de la actividad económica, mientras que en las prohibiciones relativas o condicionadas como el caso de reservas forestales o parques de recreación, es posible llevar a cabo el desarrollo de alguna actividad económica, ajustándose a las condiciones de la autorización, o bien las que el régimen de administración especial establezca.

En ambos supuestos se deberá considerar lo preceptuado en los convenios y pactos internacionales para la protección del ambiente, la Constitución y leyes nacionales, en especial lo regulado en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.238, Extraordinario del 11 de agosto de 1983, como lo previsto en su Reglamento sobre Administración y Manejo de Parques Nacionales y Monumentos Naturales, respectivamente.

En ese sentido, tenemos que la Declaración de Río de Janeiro, aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en junio de 1992, consagró el denominado Principio Precautorio, bajo el siguiente texto: "Principio 15: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

En este mismo orden de ideas, precisa esta Sala que el principio precautorio o indubio pro natura, promueve un criterio preventivo cuando existan condiciones que amenacen o causen la pérdida de los recursos naturales y bienes naturales. El principio precautorio es el más importante de todos, ya que su función básica es evitar y prever el daño antes que éste se produzca, pues como es bien sabido, el daño de carácter ambiental es por lo general irreparable y en la inmensa mayoría de las veces, de consecuencias impredecibles y de efectos intercontinentales, estando además indisolublemente ligado a los conceptos de la aparición de peligro y seguridad de las generaciones futuras. Por lo que su eficacia en el ordenamiento jurídico vigente no es producto de una regulación particular en el orden legislativo (vgr. Artículo 6.10 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria) sino del propio Texto Fundamental (Sentencia de esta Sala N° 1/00), como un elemento inescindible a la tutela judicial efectiva de los derechos ambientales.

Ello así, tenemos que dos son los elementos que caracterizan al principio precautorio: “(…) el daño y el grado suficiente de probabilidad de que aquél se producirá si no se adaptan las medidas pertinentes. Para determinar si concurre este segundo elemento, es necesario realizar un pronóstico de lo que acontecerá en el futuro. Según la doctrina tradicional, ese pronóstico debe basarse en la ‘experiencia vital’: hace falta que exista ‘el temor fundado de acuerdo con la experiencia vital’, de que ocurrirá el hecho dañoso. Ésta abarca desde el conocimiento proporcionado de la experiencia cotidiana hasta el suministro por las ciencias naturales y, por descontado, no es la propia del concreto funcionario que actúa en un determinado caso, sino la de un funcionario tipo ideal que, además de la experiencia general cotidiana, dispone de los conocimientos científicos especializados necesarios para atender el correspondiente asunto”. (Vid. GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL. Derechos Fundamentales y Riesgos Tecnológicos, CEPC, Madrid, 2006, p. 258).

Por otra parte, el principio de precaución o indubio pro natura, posterga la carga de la prueba en los casos donde pudiese generarse esa degradación del medio ambiente que pretende evitarse con la adopción de medidas específicas precautorias o preventivas, a un momento posterior a la toma efectiva de esas medidas de protección, pues, esperar a obtener pruebas científicas de los posibles efectos dañinos de la actividad humana depredadora, pudiese derivar, en daños ambientales irreversibles y por ende en sufrimiento humano, lo que constituye que el bien jurídico protegido por el principio precautorio, vale decir, la relación del ser humano con su entorno, entendido estos conceptos, como una unidad indisoluble e interdependiente, que no es más que el aprovechamiento racional de los recursos naturales, también conocido como “principio de progresividad en el derecho ambiental”.

En una visión anterior a la Conferencia de Estocolmo de 1972, los Estados que deseaban adoptar determinadas medidas protectoras, debían probar de manera indiscutible el peligro y la urgencia de las medidas deseadas. Afortunadamente, gracias al principio precautorio, este criterio tradicional sobre la carga de la prueba en materia de daño ambiental se invirtió de manera tal, que un Estado debe actuar antes, sin esperar la presentación de esa carga probatoria, ni de otros requisitos subalternos previstos en su ordenamiento interno, pues el bien jurídico tutelado es de tal importancia, y el peligro de daño ambiental de tan impredecibles consecuencias, que requiere esa prevención expedita sin la observancia de esa carga probatoria, ni de esos requisitos formales de validez.

Desde la perspectiva del Derecho Comparado, el principio precautorio en materia ambiental, ha sido ampliamente desarrollado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica, en sentencia N° 2004-9927, del 3 de septiembre de 2004, en la cual señaló lo siguiente:

“En virtud del principio de responsabilidad ambiental compartida y precautorio: ello no exime a las demás instituciones públicas de colaborar ejerciendo una función tutelar del ambiente como parte que son del Estado… El ambiente debe ser entendido como un potencial de desarrollo para ser utilizado adecuadamente, sin degradar su productividad y sin poner en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras.”

Como se colige del fallo supra citado, el principio precautorio es de tan amplio alcance, que la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente, siendo que en el caso venezolano y más especialmente la legislación agraria-ambiental, dispone de las medidas cautelares para evitar que se produzca el daño ambiental y detener sus impactos, pues la prevención del daño ambiental, es la clave de estas medidas, lo que al final se ha conceptualizado como un principio básico en este tipo de materia, vale decir, ambiental.

Es así, que el principio precautorio diferencia el derecho ambiental del resto de las disciplinas jurídicas clásicas, no obstante transversalizar muchas de ellas. Y constituye, a juicio de esta Sala, un principio estructural o de base, el cual para activarse no resulta necesario que se tenga prueba científica absoluta de que ocurrirá un deterioro, bastando el riesgo o la incertidumbre de que éste pueda ser grave e irreversible, para que los poderes públicos en cualquiera de sus ramas, por encontrarse involucrados derechos difusos y colectivos, no deje de disponer de medidas efectivas de protección al medio natural, lo cual rompió con la noción tradicional de las medidas cautelares y sus requisitos de procedencia. Como bien lo señalada el profesor y agrarista argentino LUIS FACCIANO, al referirse a este principio indicando que el principio de precaución implica un cambio en la lógica jurídica. (Vid. LUIS FACCIANO. El Principio Precautorio y la Transgénesis de las Variedades Vegetales. Buenos Aires, 2001).

Precisado lo anterior y adentrándonos en el tema de la presente revisión, tenemos que el 23 de enero de 1968, se promulgó el Decreto Ejecutivo N°: 1.045 por el cual se declaraba Reserva Forestal la región conocida con el nombre de El Caura, ubicada en jurisdicción de los entonces distritos (hoy municipios) Sucre y Cedeño del estado Bolívar, publicado en la Gaceta Oficial N° 28.541 del 25 de enero de 1968. Dicho Decreto dispuso lo siguiente:

“PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

DECRETO NÚMERO 1.045 – 23 DE ENERO DE 1968

RAUL LEONI,

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,

En uso de las atribuciones que al Poder Ejecutivo Nacional confieren los artículos 106 de la Constitución Nacional, 54 de la Ley Forestal, de Suelos y de Aguas y 3° del Reglamento Parcial sobre aprovechamiento de las Reservas Forestales de fechas 18 de agosto de 1964, en Consejo de Ministros:

Considerando:

Que como consecuencia del notable auge económico alcanzado por Venezuela, del desarrollo de la Industria de la Construcción, de las obras de Ingeniería pesada, así como de las nuevas industrias forestales instaladas en el país, el consumo anual de maderas y productos  forestales ha venido aumentando a un ritmo creciente, de tal magnitud que es de temer las principales fuentes de suministro actual sean insuficiente para abastecer la demanda de tan importante materia prima en los próximos años; 

Considerando:

Que es necesario aplicar las medidas que la técnica forestal indica para que las nuevas áreas boscosas sometidas a planes de manejo basado en el principio de rendimiento sostenido, puedan satisfacer ininterrumpidamente ese aumento del consumo, a fin de contrarrestar la indicada contingencia;

Considerando:

Que las Reservas Forestales están llamadas a constituir futuras fuentes de suministro de madera, en reemplazo de los bosques no sometidos a planes de manejo, sobre los cuales ha recaído hasta ahora el mayor porcentaje de la producción nacional;

Considerando:

Que el Desarrollo ordenado, dinámico e integral  que está sufriendo la regional de la Guayana, impone que se tomen decisiones inmediatas tendientes a racionalizar el aprovechamiento de su cuantioso potencial maderero con el objeto de satisfacer las necesidades del propio desarrollo de la región y de disponer de reservas adecuadas para atender la demanda futura, incorporando con ello los recursos forestales de la misma al proceso de desarrollo integral  de la economía nacional;

Considerando:

Que la región conocida con el nombre de El Caura, en un área cubierta de bosques que reúne condiciones requeridas para ser declarada Reserva Forestal y las cuales están indicados en el artículo 4° del Reglamento Parcial de la Ley Forestal, de Suelos y Aguas y realizados como han sido los reconocimientos y estudios necesarios para su declaratoria como tal:

Decreta:

Artículo 1°- Se Declara Reserva Forestal la región conocida con el nombre de El Caura, ubicada en jurisdicción de los distritos Sucre y Cedeño del Estado Bolívar y comprendida dentro de todo el perímetro determinado por los linderos: Norte, desde la confluencia de los ríos Cuchivero y Guaniamo, en línea recta rumbo al Nor- Este, hasta encontrar la confluencia de los ríos Carapo con el Aro (sitio La Esperanza); Este, desde esta confluencia  se sigue el lindero de los Distritos Heres y Sucre del Estado Bolívar, constituido en parte por el río Aro, aguas arriba de este río hasta llegar a sus cabeceras, se continúa por el límite interdistrital hasta llegar a la confluencia de los ríos Chanaro y Caura, se sigue este último aguas arriba hasta llegar a su nacimiento, en el límite internacional entre la República de Brasil y la República de Venezuela, donde toma alternativamente los nombres de río Menevari y río Guaña; Sur, partiendo de este punto se sigue el límite entre los mencionados países, con rumbo Oeste hasta su intercepción con el límite del Territorio Federal Amazonas y el Estado Bolívar hasta llegar a las cabeceras del río Cuchivero, se sigue este río aguas abajo pasando por Raudal Alto, en la desembocadura del Río Unaré, hasta llegar a la confluencia de los ríos Cuchivero y Guaniano, punto de partida.

Artículo 2°- A partir de la publicación del presente Decreto en la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, la Reserva Forestal de El Caura, comprendida dentro de los linderos anteriormente especificados, únicamente podrá ser explotada con estricta sujeción a las normas técnicas y planes de manejo que establezcan el Ministerio de Agricultura y Cría, de acuerdo con el Reglamento Parcial de la Ley Forestal, de Suelos y de Aguas, sobre el Aprovechamiento de las Reservas Forestales.

Artículo 3°- El Ministerio de Agricultura y Cría queda encargado de la ejecución del presente Decreto.

Palacio de Miraflores, en Caracas, a los veintitrés días del mes de enero de mil novecientos sesenta y ocho.”

Ahora bien, se acuerdo a lo indicado por los solicitantes, el Juzgado Superior Primero Agrario del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 11 de enero de 2008, en aras de la protección de la cuenca hidrográfica de El Caura, ordenó al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, difiriera la discusión pública a que estaba siendo sometido el denominado proyecto de PLAN DE ORDENAMIENTO Y REGLAMENTO DE USO DE LA RESERVA FORESTAL EL CAURA, que sería presentada al Ejecutivo Nacional para su promulgación, hasta tanto se realizaran los estudios de impacto ambiental, cultural, social y económico, que la aplicación del mismo conllevaría.

Dicho Proyecto de Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso, en sus disposiciones generales, específicamente en sus artículos 1, 2 y 4 señala lo siguiente:

“(…)

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. El presente Decreto tiene por objeto establecer las directrices y lineamientos que conforman el Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Reserva Forestal El Caura creada mediante Decreto N° 1.045 de fecha 23 de Enero de 1968, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 28.541 de fecha 25 de Enero de 1968; ubicada en jurisdicción de los Municipios Sucre y Cedeño del Estado Bolívar, así como también establecer los criterios para asignar los usos, la zonificación de los mismos y las normas que desarrollarán tales usos, a fin de controlar la ejecución de las actividades que puedan ser realizadas, tanto por el sector público como por el sector privado.

Artículo 2. La administración y manejo de la Reserva Forestal El Caura tendrá como objetivo general el aprovechamiento de los recursos naturales, bajo el principio del desarrollo sustentable, compatibilizando los usos asignados con el uso forestal no maderable, la conservación de la diversidad biológica y el ambiente, la permanencia de los pueblos y comunidades indígenas y el resguardo de sus valores socio-culturales, así como la seguridad y defensa de la Nación.

(…) Artículo 4. El Plan de Ordenamiento tiene por objetivo fundamental establecer las directrices y lineamientos para orientar la asignación de usos de la Reserva Forestal El Caura ubicada en el Estado Bolívar, zonificar en unidades de ordenamiento el área total y asignar los usos permitidos y a cada unidad en la que se halla dividido la Reserva, a fin de controlar la ejecución de las actividades que puedan ser realizadas (…).”

Como consecuencia de lo anterior, determina esta Sala Constitucional, que de la prolija lectura realizada al aludido Decreto de creación de la Reserva Forestal del Caura que data del año 1968, y sin el ánimo de cuestionar su constitucionalidad o legalidad, se evidencia el escaso interés del legislador por la ordenación ecológicamente sustentable del territorio al categorizar dicho espacio geográfico como Reserva Forestal, y por ende, procurar la explotación maderera de sus bosques tropicales húmedos (BTH). Argumentos éstos, que por su naturaleza puramente económica rentista, no se sistematizan en los actuales momentos con el marco constitucional que nos rige desde el año 1999, ni con la progresividad y preeminencia alcanzada por los derechos ambientales y los principios y nomas antes señaladas. Ello por lógicas razones irreconciliables con el modelo social y humanista que esta última propugna y el previsto en el anterior marco constitucional de 1961.

Ciertamente, la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que fuera producto del arduo proceso constituyente de finales del siglo pasado, conferiría por primera vez jerarquía constitucional a los derechos ambientales, delineando las bases de un improrrogable ajuste en la legislación y sus instituciones vigentes hasta entonces, además plantearía un gran avance en la forma de concebir la protección de los derechos ambientales, la ordenación sustentable del territorio, y el uso de los recursos por parte de las presentes generaciones sin comprometer el patrimonio de las futuras.

Señala la referida Exposición de Motivos:

“En lo que se refiere a los derechos ambientales, la Constitución, además de establecer por vez primera en nuestra historia constitucional un Capítulo especialmente dedicado a los mismos, supera, con una visión sistemática o de totalidad, la concepción del conservacionismo clásico que sólo procuraba la protección de los recursos naturales como parte de los bienes económicos.

En efecto, anteriormente la protección jurídica del ambiente se caracterizaba por una regulación parcial cuyo principal objeto era la conservación de los recursos naturales. Ahora, impulsados por una necesidad y una tendencia mundial, los postulados constitucionales exigen que la normativa en esta materia responda a políticas ambientales de amplio alcance que se inscriban en los parámetros contenidos en los tratados internacionales de carácter ambiental, todo ello con el objeto de garantizar un desarrollo ecológico, social y económicamente sustentable, en el que el uso de los recursos por parte de las presentes generaciones no comprometa el patrimonio de las futuras.

La Constitución en su preámbulo señala entre los fines que debe promover nuestra sociedad, la protección del equilibrio ecológico y de los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad. Consecuente con ello, el texto constitucional se caracteriza por desarrollar con la amplitud necesaria, los derechos y deberes ambientales de cada generación, y por reconocer el derecho que ellas tienen a un medio ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. Destaca, en este sentido, la necesidad de mantener un eficaz desarrollo de la seguridad ambiental en las fábricas y complejos industriales.

Así, el Estado, con el objeto de garantizar un desarrollo ecológico, social y económicamente sustentable, protegerá el ambiente, la diversidad biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica; al tiempo que velará por un medio ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, gocen de especial protección. De igual manera, el Estado desarrollará una política de ordenación del territorio que atienda a las exigencias del desarrollo sustentable, la cual deberá contar con la participación ciudadana.

Por otra parte, como una garantía insoslayable para la protección del ambiente se dispone que en todos los contratos que la República celebre, o en los permisos que se otorguen, que afecten recursos naturales, se considerará incluida aun cuando no estuviere expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si éste resultare alterado, todo ello en los términos que determine la ley.

Aunado a ello, los principios contenidos en este Capítulo encuentran su transversalización axiológica en el texto constitucional, a través de otras disposiciones y principios que tienen como finalidad el desarrollo ecológico, social y económicamente sustentable de la Nación. Así, encuentra fundamento constitucional la obligatoriedad de la educación ambiental, las limitaciones a la libertad económica por razones de protección del ambiente, el carácter de bienes de dominio público que se le atribuye a las aguas, la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, la protección del hábitat de los pueblos indígenas, entre otros.”

En este sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su Capítulo IX, artículos 127 al 129 establece lo siguiente:

“Artículo 127. Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. El genoma de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refiera a los principios bioéticos regulará la materia.

Es una obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley.

Artículo 128. El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento.

Artículo 129. Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio cultural. El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas. Una ley especial regulará el uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas.

En los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que afecten los recursos naturales, se considerará incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si éste resultara alterado, en los términos que fije la ley”.

Así tenemos que considerar que la Constitución de 1961, no definía a Venezuela como un Estado Social, Democrático y de Derecho y de Justicia. Por ende, no previó una norma expresa sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y adecuado. Sin embargo, derivada de la progresividad de ciertos derechos sociales y de una interpretación amplia realizada a algunos preceptos constitucionales, se extrajeron principios a partir de los derechos inherentes a la persona contenidos en su artículo 50, con el propósito de subordinar estos intereses económicos individuales al interés ambiental, creando ciertas condiciones para el reconocimiento y tutela efectiva del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

Empero, el régimen económico previsto en las normas del aludido y derogado Pacto Social, permitiría por tanto, la instauración de una economía liberal de mercado dirigida por el Estado, que consagraba la libertad de actividades lucrativas, la iniciativa privada y el derecho de propiedad, régimen que se vería reflejado en el tratamiento conferido para abordar la problemática ambiental y en el diseño de políticas públicas, que sólo procurarían la protección de los recursos naturales como parte de los bienes económicos.

En este mismo orden de ideas, el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece: “Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público”.

Sería desde el ámbito internacional y con la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, también conocida como Conferencia de Estocolmo (1972), que se le conferiría cierto interés a las políticas ambientales nacionales y al derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado de manera progresiva, con la posterior promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente (1976), la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), y Ley Penal del Ambiente (1992).

Esta perfilación de la normativa ambiental venezolana, iniciaría a su vez un proceso de planificación pública, ordenación territorial y protección al ambiente, manejados con ciertos criterios de sostenibilidad, que bajo la justificación de proveer bienes y servicios necesarios para el bienestar de la población y contribuir con el normal desenvolvimiento de la sociedad, en el marco económico liberal, se expresarían décadas después en pérdidas en diversidad biológica, en calidad de suelos, aguas y aire, en el rompimiento del equilibrio hidrológico y ecológico, en la degradación del paisaje y en la reducción general de las cualidades del medio para el desenvolvimiento de la vida de las generaciones presentes y futuras.

Revisado lo anterior, considera esta Sala Constitucional, que el aspecto medular del presente asunto, trasciende los límites de la simple discusión pública de un plan de ordenamiento y reglamento de uso y su consecuente suspensión, propendiendo un nuevo espacio de concertación pública técnico-científico, social, multiétnico, pluricultural y económico, para la planificación territorial, el cual requiere de un procedimiento de valorización del territorio que supere la forma restringida actual de reserva forestal, proponiendo a tales efectos la figura de parque nacional o monumento natural, previstas en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, o la de reserva de biosfera conforme al Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

Sobre este punto, la Sala considera oportuno traer a colación lo estatuido en la X Asamblea de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN), celebrada en Nueva Deli en el año 1969, que definió ambas áreas naturales de la siguiente forma:

“(…).

A.     Solo podrán ser declarados Parques Nacionales, aquellas superficies del territorio relativamente extensas, en las cuales estén representados uno o más ecosistemas de los más importantes del país o áreas naturales o escénicas, de relevancia nacional o internacional, que no hayan sido esencialmente alteradas por acción humana y en donde las especies vegetales y animales, las condiciones geomorfológicas y los hábitats sean de especial interés para la ciencia, la educación y la recreación.

B.     Para ser declarados Monumentos Naturales se requiere la existencia de un rasgo continental, natural o marino, de interés nacional que presente por lo menos una característica sobresaliente, tales como accidentes geográficos o sitios de belleza o rareza excepcional, que merecen recibir protección absoluta y a perpetuidad, en estado natural”.

Por su parte, las Reservas de Biosfera la constituyen zonas de ecosistemas terrestres, costeros o marinos, o una combinación de éstos, que han sido reconocidas internacionalmente como tales en el supra referido marco del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), y se crean con el objeto de promover y demostrar una relación equilibrada entre los seres humanos y la biosfera.

En efecto, las Reservas de Biosfera son designadas por el Consejo Internacional de Coordinación del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) a solicitud del Estado interesado, la cual una vez aprobada permanece bajo la jurisdicción soberana del Estado en que está situada, pasando a integrar a su vez una Red Mundial que se rige por el Marco Estatutario aprobado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)  en 1995, en que se exponen la definición, los objetivos y los criterios, así como el procedimiento de designación de las aludidas Reservas de Biosfera.

Con respecto a las Reservas de Biosfera, si bien las mismas no se encuentran consagradas en nuestra legislación nacional, no es menos cierto que por las características especiales que posee la Reserva Forestal del Caura, ésta podría categorizarse como un ejemplo arquetípico de Reserva de Biosfera, la cual constituye un elemento hermenéutico a ser considerado por los jueces con competencias en la protección de los derechos fundamentales relativos a la conservación del medio ambiente, a los fines de darle un verdadero y eficaz contenido y alcance a los derechos y garantías establecidos en los artículos 126, 127 y 128 de la Constitución, y desarrollados extensamente en las normas estatutarias de derecho público en la materia (vgr. Ley Orgánica del ambiente o Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria), cuyo objetivo es mantener y preservar una relación equilibrada entre los seres humanos y la biosfera, todo ello con fundamento en el artículo 22 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con  el fallo de Sala en N° 967/12, al establecer que “la garantía de los derechos fundamentales responde en nuestra Constitución a los principios de universalidad, interdependencia y progresividad, independientemente de la suscripción o ratificación de tratados en la materia”.   

De acuerdo a lo expuesto, observa esta Sala Constitucional, que efectivamente la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria, no le confirió la importancia biológica debida a los referidos bosques tropicales que yacen en dicha reserva y a su cuenca, menos aún a, su altísimo valor hidrográfico, su alta biodiversidad y hasta íntima relación con el clima continental y planetario que éstos detentan, pues resulta evidente, que esa región que fuera declarada como Reserva Forestal, por su manto boscoso y su estado prístino, ha prestado un gran servicio a la humanidad, pues de acuerdo a cifras certificadas del Centro de Investigaciones Ecológicas y Antropológicas de la Universidad Nacional Experimental de Guayana (UNEG), de la Universidad de Oriente -Núcleo Bolívar-, de la Universidad Experimental Politécnica Antonio José de Sucre (UNEXPO) -Guayana.- y de la Fundación La Salle de Ciencias Naturales - Guayana y Caracas (2007), produce 1,4 billones de toneladas de biomasa, equivalente a más de 700 millones de toneladas de carbono, de manera que no resulta exagerado afirmar, que combate, de manera directa el denominado “calentamiento global”, por lo que deforestar sus bosques y permitir el desarrollo de la minería propiciaría la destrucción de dichas zonas productoras de biomasa, y la emisión de grandes cantidades de carbono que acelerarían el cambio climático y produciría daños irreversibles al ambiente lo que afectaría a las presentes y futuras generaciones.

Ello así, considera esta Sala, que en el presente caso estamos frente al uso de una Reserva Forestal, cuyo espacio geográfico alberga un extraordinario mosaico de sistemas ecológicos, donde la diversidad biológica ampara una gran gama de especies vegetales, animales y paisajes que son testigos de las edades más remotas de la humanidad, como son los tepuyes, motivo por el cual fue identificada como zona de conservación dentro de las pautas establecidas por el Ejecutivo para el Eje Orinoco-Apure. La referida reserva, está cubierta por diferentes tipos de bosques con un gran valor ambiental, económico y cultural para el país. Se estima que la cuenca del río Caura posee una biomasa aproximada de 1.400 millones de toneladas, 94% concentrada en los bosques, conjuntamente con el agua. El potencial de desarrollo y el valor intrínseco de este territorio, radica en la diversidad de ecosistemas boscosos y recursos biológicos, además de ser un importante reservorio de carbono. La flora del Caura incluye el 17% de las especies conocidas en Venezuela, 28% de la diversidad florística de la Guayana y, aproximadamente 88,3% de los géneros de las plantas registradas en la cuenca, poseen distribuciones en Venezuela restringidas a la Guayana. (Vidwww.DiversiosidadBiológica.info.ve), consultado al día 29/04/2014.

De las consideraciones antes expuestas, esta Sala advierte que la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria de este Alto Tribunal en la sentencia recurrida, evidentemente desatendió, no sólo los criterios preestablecidos sobre la protección del ambiente desde el punto de vista adjetivo, respecto de las competencias de los jueces agrarios para la tutela de los derechos ambientales mediante medidas cautelares “autosatisfactivas”, sino además el aspecto sustantivo respecto de la necesidad de garantizar mediante el principio de precaución la garantía de los derechos fundamentales establecidos en los artículos 126, 127 y 128 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dada la particularproblemática de índole social, cultural y concretamente de índole ambiental del presente caso, por lo que debe declararse ha lugar la revisión propuesta y en consecuencia se anula la sentencia de la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria del 23 de mayo de 2012. Así se decide.

Asimismo, esta Sala conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que establece que “Cuando ejerza la revisión de sentencias definitivamente firmes, la Sala Constitucional determinará los efectos inmediatos de su decisión y podrá reenviar la controversia a la Sala o tribunal respectivo o conocer la causa, siempre que el motivo que haya generado la revisión constitucional sea de mero derecho y no suponga una nueva actividad probatoria; o que la Sala pondere que el reenvío pueda significar una dilación inútil o indebida, cuando se trate de un vicio que pueda subsanarse con la sola decisión que sea dictada”.

En el presente caso, se estima que el reenvío a la Sala de Casación Social para que dicte nueva decisión dilataría aún más la causa que inició el 11 de enero de 2008, oportunidad en la que el referido Juzgado Superior dictó la medida cautelar, aunado a las circunstancias que motivaron la declaratoria de ha lugar de la revisión constitucional interpuesta, por lo que se considera esta Sala que puede ser resuelto de mero derecho sin que suponga una nueva actividad probatoria, pudiendo resolverse con los elementos que cursan en el expediente. Por tal razón, esta Sala Constitucional en uso de la facultad contenida en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y emite pronunciamiento en los siguientes términos:

Considerando todo lo antes expuesto, esta Sala Constitucional, en atención a lo previsto en los artículos 127, 128 y 129 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 15, 16 y 17 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio vigente, exhorta al Ejecutivo Nacional, como máxima autoridad para la ordenación territorial, a iniciar de manera inmediata el proceso tendente a la recategorización de la actual figura de Reserva Forestal El Caura a una figura más restrictiva de las indicadas en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (parque nacional o monumento natural), conforme se indicará en el presente fallo, pues resulta la más alta obligación del Estado Nacional, garantizar los derechos ambientales de las presentes y futuras generaciones y por ende la preeminencia de los derechos humanos a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por cuanto la Reserva Forestal del Caura y su cuenca hidrográfica, constituyen una de las áreas boscosas más ricas e importantes del mundo, por su inmensa diversidad biológica, su diversidad cultural, y su gran caudal, que indudablemente debe ser protegida.

Asimismo, considera imperioso esta Sala Constitucional, conforme a los derechos contenidos en los artículos 127 y 129 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en aras de garantizar los derechos a un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, dado que la región que conforma la Reserva Forestal del Caura, resulta en los actuales momentos patrimonio ambiental y de biodiversidad común e irrenunciable de la humanidad, decretar de manera oficiosa las siguientes medidas cautelares:

i.- Se ORDENA la inmediata paralización de cualquier actividad de explotación, aprovechamiento, extracción, comercio de minerales metálicos o no metálicos, maderable,  especies exóticas de flora y fauna, semillas y germoplasmas en la región que conforma la actual Reserva Forestal del Caura y su cuenca hidrográfica;

ii.- Los entes u órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal y Comunal, sólo podrán otorgar autorizaciones para la realización de actividades indicadas en el aparte anterior, así como aquellas relativas al desarrollo de actividades económicas, científicas, o de uso residencial-rural o  industrial a los pueblos y comunidades indígenas asentadas ancestralmente en la zona;

iii.- Se INSTRUYE al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, para que a la brevedad posible, inicie un programa de recuperación de aquellas áreas que hayan sido degradadas por la actividad aquí señalada, en la región que conforma la actual Reserva forestal del Caura y su cuenca hidrográfica.

La ejecución de la presente medida quedará a cargo de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB) en todos sus componentes, el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente y el Ministerio del Poder Popular para los Pueblos y Comunidades Indígenas. Así se decide.-

Finalmente, se comisiona al Juzgado Superior Agrario del Estado Monagas a que continúe con el trámite de las referidas medidas cautelares, decretadas por esta Sala. En consecuencia, se ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión al mencionado Juzgado Superior y del expediente signado con el N° 2010-5084, contentivo de la Medida Cautelar Oficiosa Innominada Anticipada Especial Agraria dictada por el referido órgano jurisdiccional,  remitido el 24 de abril de 2014, por el Juzgado Superior Agrario del Área Metropolitana de Caracas, mediante oficio N° 152-2014.

VI

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:

1.- HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional presentada por los ciudadanos Leobardo Antonio Acurero, titular de la cédula de identidad N° 4.724.602 representante del Centro de Investigación e Información Ecológica (CINECO); Antonio José Rumbos Oviedo, titular de la cédula de identidad N° 3.857.410 representando al Frente Ambientalista Amazónico del Estado Amazonas (FRAMA) y el ciudadano Cambero Veliz, titular de la cédula de identidad N° 9.556.660, representando al Grupo de Guardaparques Universitarios,asistidos por el abogado ROMMER ELÍAS PONTE, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 103.561, de la sentencia N° 0468 dictada el 23 de mayo de 2012, por la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria.

2.- ANULA la sentencia de la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria del 23 de mayo de 2012.

3.- Se EXHORTA al Ejecutivo Nacional como máxima autoridad en materia de ordenación del territorio, a realizar a partir de la publicación de la presente sentencia, todas y cada una de las acciones tendentes a la recategorización de la Reserva Forestal del Caura a una de las figuras más restrictivas prevista en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, considerando a tales efectos los acuerdos y convenios internacionales aplicables a la materia debidamente ratificados por la República Bolivariana de Venezuela, la legislación ambiental nacional vigente, así como los argumentos expuestos en el presente fallo.

4.- Se DECRETAN las siguientes medidas cautelares:

4.1.- Se ORDENA la inmediata paralización de cualquier actividad de explotación, aprovechamiento, extracción, comercio de minerales metálicos o no metálicos, maderable, especies exóticas de flora y fauna, semillas y germoplasmas en la región que conforma la actual Reserva Forestal del Caura y su cuenca hidrográfica;

4.2.- Los entes u órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal y comunal, sólo podrán otorgar autorizaciones para la realización de actividades indicadas en el aparte anterior, así como aquellas relativas al desarrollo de actividades económicas, científicas, o de uso residencial-rural o  industrial a los pueblos y comunidades indígenas asentadas ancestralmente en la zona;

4.3.- Se INSTRUYE al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, para que a la brevedad posible, inicie un programa de recuperación de aquellas áreas que hayan sido degradadas por las actividades aquí señaladas, en la región que conforma la actual Reserva Forestal del Caura y su cuenca hidrográfica.

5.- Se comisiona al Juzgado Superior Agrario del Estado Monagas a que continúe con el trámite de las referidas medidas cautelares, con ocasión al procedimiento iniciado de oficio por el Juzgado Superior Agrario del Área Metropolitana de Caracas. En consecuencia, se ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión al mencionado Juzgado Superior y del expediente signado con el N° 2010-5084, contentivo de la Medida Cautelar Oficiosa Innominada Anticipada Especial Agraria dictada por el referido órgano jurisdiccional,  remitido el 24 de abril de 2014, por el Juzgado Superior Agrario del Área Metropolitana de Caracas, mediante oficio N° 152-2014.

La ejecución de las presentes medidas quedaran a cargo de La Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB)  en todos sus componentes, el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente y el Ministerio del Poder Popular para los Pueblos y Comunidades Indígenas.

            Publíquese, regístrese, cúmplase con lo ordenado, notifíquese y remítase copia certificada de la presente decisión a la Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria, a la Procuraduría General de la República, al Ministerio Público, a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y al Ministerio de Poder Popular para el Ambiente y al Juzgado Superior Agrario del Área Metropolitana de Caracas.

http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/mayo/164119-420-14514-2014-12-1166.HTML