Curiosidades jurídicas: Inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes (CSJ:1997)
En Pleno
Magistrado Ponente: Dr. Humberto
J. La Roche
Introducción
En escrito presentado el día 17
de julio de 1985 (Expediente 0251), el abogado JOSE FERNANDO NUÑEZ, actuando en
su propio nombre, interpuso acción de inconstitucionalidad total contra la
"Ley sobre Vagos y Maleantes", reformada por última vez, el 18 de julio
de 1956. La acción de la referencia se fundamentó en la presunta violación, por
la ley impugnada, de las disposiciones contenidas en el numeral 7º del artículo
60, así como los artículos 61, 68, 69 y 204 de la Constitución de la República.
El 6 de agosto de 1985 se dio
cuenta a la Corte en Pleno, ordenándose pasar los recaudos al Juzgado de
Sustanciación. El 13 del mismo mes, se admitió la demanda de
inconstitucionalidad, ordenándose notificar a los ciudadanos Presidente del
Congreso de la República y Fiscal General de la República. Igualmente, se
ordenó emplazar a los interesados mediante cartel, para que concurrieran a
darse por citados, dentro de las diez (10) audiencias (días de Despacho)
siguientes a la publicación de dicho cartel. Todo de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El 28 de octubre de 1986,
recibidas del Juzgado de Sustanciación las actuaciones correspondientes, se
designó Ponente y se fijó la tercera audiencia para el comienzo de la relación.
El 28 de noviembre del mismo año,
oportunidad prevista para el acto de informes, compareció el accionante,
consignando escrito que se acordó agregar al expediente.
Reconstituída la Corte en Pleno,
con los Magistrados que actualmente la integran, en fecha 2 de julio de 1996 se
reasignó la Ponencia al Magistrado que con tal carácter firma el presente
fallo.
El cinco del mes de junio de
1997, el Ministerio Público, por órgano del Fiscal General de la República,
consignó ante la Secretaría de este Alto Tribunal, el dictamen a que aluden los
artículos 218 de la Constitución de la República, 1º de la Ley Orgánica del
Ministerio Público y el ordinal 1º del artículo 6 "ejusdem". En el
texto del mismo se concluye en lo siguiente:
"Con base y fundamento en
las consideraciones anteriores y establecido de manera general, que sólo la
violación directa de una norma constitucional, puede servir de fundamento a una
acción o recurso por inconstitucionalidad, y expuesto como ha sido que la ley
impugnada viola específicamente los artículos 204 y 69 de la Constitución, el
Ministerio Público, considera que el recurso de nulidad por
inconstitucionalidad es procedente, sin embargo, no obstante la opinión
anterior, el Despacho a mi cargo estima conveniente señalar a este Alto
Tribunal, que el mismo debe tomar en cuenta la conveniencia de mantener la
vigencia de la ley impugnada, hasta tanto, el Congreso de la República, legisle
sobre las medidas de interés social aplicables a los sujetos en estado de
peligrosidad y la normativa que regirá su reeducación, para que, de tal manera,
la materia no quede totalmente sin reglamentación alguna. El Ministerio Público
bajo mi dirección y responsabilidad, solicitará del Congreso de la República,
la pronta discusión y análisis de los diferentes proyectos que cursan en ese
órgano Legislativo Nacional, para obtener la sanción definitiva de uno de
ellos, que sea el producto de un estudio serio y ajustado a los requerimientos
de la actual sociedad venezolana, adaptado plenamente a nuestro ordenamiento
constitucional."
Efectuada la lectura del
expediente, pasa la Corte en Pleno a pronunciarse acerca de la acción de
nulidad interpuesta, observando lo siguiente:
CAPITULO I
Consideraciones preliminares
El accionante sostiene, en primer
lugar, que la Ley sobre Vagos y Maleantes es una ley infamante, lo cual deriva,
a su juicio, no sólo de la propia denominación sino también de su contenido
normativo. Conforme se deduce de sus afirmaciones, la existencia de esa ley no
se ajusta ni armoniza con la más moderna legislación penal existente en el
ordenamiento jurídico venezolano. Según dice también, en virtud de tal carácter
infamante, la ley impugnada resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 60
ordinal 7º de la Constitución, cuyo texto es el siguiente:
"Nadie podrá ser condenado a
penas perpetuas o infamantes. Las penas restrictivas de la libertad no podrán
exceder de treinta años;"
Afirma a continuación que la ley
impugnada viola el principio de no discriminación contenido en el artículo 61
de la Carta Magna venezolana, por cuanto las normas de dicho texto legal
siempre se han aplicado a personas de escasos recursos, tratándose por ello
"de una ley para pobres".
El nombrado artículo 61 de la
Constitución de la República está redactado al siguiente tenor:
"No se permitirán
discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la condición social.
Los documentos de identificación
para los actos de la vida civil no contendrán mención alguna que califique la
filiación.
No se dará otro tratamiento
oficial sino el de ciudadano y usted, salvo las fórmulas diplomáticas.
No se reconocerán títulos
nobiliarios ni distinciones hereditarias."
La "Ley sobre Vagos y
Maleantes" resultaría también inconstitucional, en la medida en que impide
que los indiciados puedan hacerse asistir por un profesional del Derecho
limitándose a establecer la intervención del Defensor Público de Presos. Este
sólo puede elaborar su dictamen, el cual debe concretarse a los puntos previstos
en el artículo 22 de la ley en cuestión. Con ello resultaría violado el derecho
a la defensa de los indiciados. Al efecto, el artículo 68 de la Constitución,
en su última parte se expresa así:
"La defensa es derecho
inviolable en todo estado y grado del proceso". ...
Ahonda más adelante el impugnante
en la supuesta inconstitucionalidad, atribuida a dicha ley, por cuanto, a su
juicio, viola los artículos 69 y 204 de la Carta Fundamental del país, al
atribuir la facultad de juzgar a funcionarios que no son jueces.
Específicamente, se refiere a la potestad de aplicación de la regla legal
conferida a la Primera Autoridad Civil de los hoy Municipios (antes Distritos),
de los Estados, y de los Departamentos en el Distrito Federal. Igualmente, a
los Jefes del Cuerpo Técnico de Policía Judicial en las capitales de tales
entidades políticas, pudiendo apelarse de las decisiones emitidas por las
mencionadas autoridades, ante el Gobernador del Estado, cuya decisión a su vez
se someterá a consideración del Ministro de Justicia, sólo cuando la pena
impuesta exceda de seis (6) meses.
Los nombrados dispositivos (69 y
204), cuya violación se denuncia, se encuentran insertos en la Constitución de
la República, conforme a lo siguiente:
ARTICULO 69: "Nadie podrá
ser juzgado sino por sus jueces naturales ni condenado a sufrir pena que no
esté establecida por ley preexistente."
ARTICULO 204: "El Poder
Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás Tribunales
que determine la Ley Orgánica."
Tales atribuciones, insiste el
accionante, son violatorias del principio del juez natural, (artículo 69)
acarreando, según dice, la nulidad de la ley impugnada.
Finalmente, el actor se refiere a
los antecedentes legislativos de la Ley sobre Vagos y Maleantes. El primer
antecedente, según afirma, es la Ley sobre Vagos y Maleantes de 1939, inspirada
en la Ley de Vagos y Maleantes española, de 1933. En ese texto, estaba prevista
la intervención del Fiscal del Ministerio Público. Además, las decisiones que en
aplicación de ese texto tomarán los Presidentes de Estado, (hoy Gobernadores) y
Gobernador del Distrito Federal. Las mismas decisiones eran revisables ante las
Cortes Supremas de los Estados, hoy extinguidas, y por los antiguos Jueces de
Primera Instancia, en lo Criminal en los Territorios Federales, actualmente
convertidos en Estados.
En estos casos, los funcionarios
judiciales podían revocar, confirmar o reformar las decisiones de los altos
jefes administrativos, pudiendo sancionarlos con multas de hasta un mil
bolívares o arresto proporcional. En situaciones graves, procedía la
destitución.
Sin embargo, la reforma de la
ley, del 15 de julio de 1943, eliminó la intervención del Fiscal del Ministerio
Público, así como también la revisión por parte de funcionarios judiciales, de
las decisiones dictadas por funcionarios administrativos. También se abrogaron
las sanciones a que éstos se hacían acreedores, al violar la ley. Dichas
omisiones o situaciones negativas se mantuvieron también en la vigente Ley sobre
Vagos y Maleantes de 1956.
En razón de las consideraciones
expuestas, solicita el accionante que sea declarada la nulidad total de la
"Ley sobre Vagos y Maleantes". Pide también que se ordene en forma
inmediata colocar a la orden de la jurisdicción ordinaria a los sujetos a
quienes se hayan aplicado las sanciones previstas en la mencionada legislación.
A la exposición del accionante,
en lo que atañe a antecedentes y evolución legislativa sobre Vagos y Maleantes,
este Alto Tribunal tendría que agregar lo siguiente:
"En 1845, la Diputación
Provincial de Caracas, acordó que 'las funciones de ejecución de las Ordenanzas
Policiales corresponderían al Gobernador, a los Jefes Políticos, a los Alcaldes
Parroquiales en ejercicio o Jueces de Paz y a los Comisarios de la Policía
nombrados por los respectivos Concejos Municipales, todo ello mientras se
procedía a la organización de la Policía en un ramo independiente de las demás
de la administración gubernativa y judicial'. Con el objeto de atender dicha
disposición 'se creó una sección adscrita a la Secretaría del Gobernador', y
quedó establecido que el primer funcionario de policía de cada parroquia
llevaría, además de los Registros Generales de todos los habitantes, 'otro
registro, donde aparecieran inscritas las personas consideradas como vagas o
mal entretenidas'. Se establece en ese acuerdo una definición casuística a base
de categorías de 'Vagos' e igual ocurre con los 'mal entretenidos' (Ver
BETANCOURT RIOS, Angel 'Leyes, Proyectos y Conceptos viejos ¿Renovados?,
Caracas, 1996, Pg. 24).
Si se lee la sección segunda de
la Ordenanza de Policía Urbana y Rural del Distrito Federal, de 30 de noviembre
de 1926, se encontrarán prescripciones sobre "Vagos y
Malentretenidos", recibidas en el lenguaje castizo y exacto con que antaño
se redactaban las leyes. Por ejemplo, el inciso segundo del artículo 66, dice
que son vagos "los que sin lesión poderosa o sin vejez demasiada, que les
impidan hacer algún oficio, destino u ocupación, andan pidiendo limosna".
A pesar de su elegancia literaria, esos preceptos carecerían hoy de viabilidad,
por falta de moderna orientación. En efecto se desconocen las medidas de
seguridad, y el artículo 78 sólo aplica penas (arresto, confinamiento, multa,
comiso y caución de buena conducta). Dicho texto influyó en el de 1939, dejando
el peso de dos vicios, técnico el uno y político el otro: la difícil separación
de "vagos" y "maleantes" (o "malentretenidos"), y
la acción policial en lugar del sometimiento al juez competente.
La ley imperante en Venezuela, de
14 de agosto de 1939, llamada de "Vagos y Maleantes", se reformó el
15 de julio de 1943. Este cambio la empeoró políticamente. En su primitiva
forma se ordenaba, como se ha dicho, en el artículo 28, revisar los fallos
policiales por las Cortes Supremas de los Estados para la época, o por los
Jueces de Primera Instancia, en lo criminal; pero ese precepto se eliminó en
1943, por motivos que ahora no importa examinar, pero vale la pena observar que
con ello volvióse al primitivo estado rigurosamente policíaco.
No se trataba, en realidad, de
una ley de estado peligroso, ni tampoco de una norma exclusivamente de control
social, o sea, destinada a prevenir conductas antisociales no delictivas.
Falta, no sólo el concepto de peligrosidad sino la especialización cuidadosa de
categorías. Veinte aparecen entre las siete formas de vagancia y las trece de
maleantes. Acaso rastreando en ellas pudiera destacar la habitualidad y la
probabilidad de delinquir ("amenaza para la sociedad" es el vago de que
trata la letra A del artículo 2º, "provocadores de vicios" a que se
refiere el inciso m del artículo 3º).
Para la Corte sería inútil, sin
embargo, el esfuerzo de clarificar un concepto de estado peligroso sin delito,
en una ley tan abigarrada y heterogénea, en cuyo texto encontramos situaciones
de peligrosidad post-delictiva, e incluso verdaderos tipos de delito que se han
configurado como causas de vagancia o malvivencia.
La Ley vigente, atacada de
inconstitucionalidad total, es del 18 de julio de 1956 y está agregada a las
actas procesales. La misma derogó el Estatuto de Vagos y Maleantes, del 22 de
Diciembre de 1950, derogatorio a su vez de la Ley de 1939, reformada el
15-6-43.
CAPITULO II
Análisis de la Ley impugnada
La Corte en Pleno, vistos y
debidamente ponderados los argumentos expuestos por la parte accionante en este
caso, estima necesario practicar un análisis acerca de la finalidad, naturaleza
y rasgos fundamentales de la ley impugnada.
En realidad, no se trata de
simple cuestionamiento acerca de una o varias normas en particular de la misma
Ley sino de todo su texto y contenido. Al efecto, se plantea por el impugnante,
la situación jurídica por la cual el sistema contemplado en ese instrumento
legal, es en sí inconstitucional. Ello impone una apreciación de conjunto, de
evaluación del mismo como un todo, como unidad normativa dentro del
ordenamiento jurídico existente en el país.
Observa la Corte que tal como
expresa el impugnante, el antecedente del texto legal atacado, es la Ley
Española de Vagos y Maleantes del 04 de agosto de 1933. Entre ambos cuerpos
normativos existe la diferencia según la cual, la ley venezolana establece un
predominio del procedimiento administrativo, mientras en España se utiliza el procedimiento
judicial.
Otra característica del sistema
articulado en España radica en el hecho por el cual éste se orienta hacia la
lucha preventiva contra el delito, mientras en Venezuela es fundamentalmente
post-delictum.
De la más superficial lectura del
texto legal vigente, se desprende la existencia de un procedimiento orientado
al tratamiento jurídico de los sujetos peligrosos, o sea de sujetos cuya
conducta no constituye delito ni falta expresamente prevista.
Al efecto, en la Exposición de
Motivos se expresa que:
"el objeto fundamental de la
Ley trata de plantear y de resolver el problema de la peligrosidad
reglamentando los aspectos de la misma sin delito e inspirándose en el doble
criterio de evitar, por una parte, que las autoridades de policía incurran en
juzgamientos precipitados y arbitrarios, y por la otra, de crear medidas de
seguridad que provoquen la readaptación social de los catalogados peligrosos,
de su propio beneficio y en protección de la sociedad".
Si bien es cierto que, según dicha
motivación se busca reglamentar la peligrosidad sin delito, la verdad que surge
de la comparación entre la Ley sobre Vagos y Maleantes y la realidad jurídica
es que, de las veinticuatro categorías contempladas en dicho cuerpo legal,
dieciséis constituyen hechos punibles, faltas o delitos.
En cuanto a su estructura, la Ley
sobre Vagos y Maleantes se encuentra dividida en cuatro capítulos: el Capítulo
I "Disposiciones Generales" en cuyo texto se tipifican las conductas
que definen a un individuo como "vago" (art. 2) o
"maleante" (art. 3); el Capítulo II "De las medidas
correccionales", donde se establecen los diversos tipos de medidas
aplicables a los sujetos que se considerasen vagos o maleantes; el Capítulo III
"Del procedimiento", y el Capítulo IV "Del Tribunal de Conducta
y la libertad condicional".
Ciertamente, a juicio de la
Corte, la Ley sobre Vagos y Maleantes es un instrumento existente en Venezuela,
supuestamente orientado a mantener el orden público y social. Lo que ocurre en
la práctica es la pretensión de dar cierta apariencia de estabilidad
institucional fortalecida por dicha ley, cuando la verdad es que la misma ha
sido negativa para acordarse con las garantías constitucionales.
Ello se demuestra con lo
siguiente:
El artículo 1º del texto cuestionado
dice así:
"Los vagos y maleantes, para
su corrección y como medida de defensa social, serán sometidos al régimen de
seguridad pautado en la presente Ley".
Lo anteriormente transcrito
expresa la finalidad de la ley. Es decir, la corrección de "los vagos y
maleantes", y la defensa de la sociedad. Dicha finalidad, en mayor o menor
medida, coincide con la de las leyes penales. Sin embargo, mientras que estas
últimas regulan hechos concretos, consumados (hechos punibles), atribuyéndoles
determinadas penas, la "Ley sobre Vagos y Maleantes" viene a regular
la conducta de los sujetos, lo cual es de carácter subjetivo. Se trata de un
conjunto normativo de tipo preventivo, a diferencia de las leyes penales, las
cuales, a pesar de la tendencia hacia la humanización del Derecho Penal, son
predominantemente represivas.
A causa de lo anotado, tanto el
artículo 2º como el artículo 3º de la ley, lo que hacen, no es tipificar
conductas como punibles sino atribuir la situación de "peligrosidad"
al sujeto que incurra en tales conductas, lo cual, ciertamente, es distinto. En
otras palabras, "se castiga al hombre por lo que es y no por lo que
hace".
En la Exposición de Motivos de la
Ley sobre Vagos y Maleantes se sostiene que el texto de la misma tiende a
reglamentar la peligrosidad sin delito. No obstante, esta Corte considera que
es necesario escudriñar un poco dentro del concepto de peligrosidad que en ese
documento campea, con el objeto de percibir con claridad su sentido y alcance.
Al efecto, es opinión de este
Alto Tribunal que en el texto de la Ley atacada de nulidad, existe una
considerable distancia, entre aquello que allí se dice y su aplicación
práctica. En realidad, su amplitud ha permitido extenderla hasta aquellas
personas a quienes subjetivamente se califica de Vagos y Maleantes, porque
alguien, de acuerdo con su criterio, lo ha considerado peligroso.
La medida de seguridad que se
aplicare al sujeto considerado como vago o maleante, debe de estar destinada a
la corrección de la conducta que en particular permite considerar al sujeto
como peligroso. Ello debería ser, no sólo una exigencia teleológica de la
norma, sino además, evidente muestra de constitucionalidad. Lamentablemente, la
Constitución del 11 de abril de 1953, vigente para la fecha de promulgación de
la Ley sobre Vagos y Maleantes (1956), nada contiene en materia de
peligrosidad, En cambio, el Texto Fundamental de 1961, incluyó determinada
disposición sobrevenida en estos términos:
"La libertad y seguridad
personales son inviolables, y en consecuencia:
(... omissis...)
Las medidas de interés social
sobre sujetos en estado de peligrosidad sólo podrán ser tomadas mediante el
cumplimiento de las condiciones y formalidades que establezca la ley. Dichas
medidas se orientarán en todo caso a la readaptación del sujeto para los fines
de la convivencia social". (Subrayado de la Corte). (Art. 60, ordinal 10)
En ese sentido, considera este
Supremo Tribunal, que el constituyente de 1961, al sancionar la susodicha
disposición, situó el problema de la peligrosidad en su verdadera perspectiva,
poniendo énfasis en determinar su compatibilidad con el Texto Fundamental de la
República y precisar si, efectivamente, el sistema de prevención está orientado
a readaptar al sujeto. Así se declara.
Expuesto lo anterior, es criterio
de este Alto Tribunal que la constitucionalidad de la ley no depende de que, en
la práctica, la readaptación social del sujeto se haya conseguido o no, pues de
no ser así, ello podría obedecer a deficiente aplicación del texto legal. Pero
en forma alguna, a defecto intrínseco de la misma. Ciertamente, si bien el
hecho conforme al cual, el sistema de prevención establecido en la letra de la
ley, no encuentra en la realidad la readaptación del sujeto, es al menos,
indicio de un posible defecto interno.
Por consiguiente, si determinada
ley, al aplicarse a la realidad, origina violaciones constitucionales, ello
puede obedecer tanto a deficiente aplicación de la misma como a incompetencia
o, en fin, a infracción de la norma constitucional. En ese orden de ideas, esta
Corte conceptúa impertinente abundar en disquisiciones sobre la peligrosidad
predelictual o la post-delictum. No obstante, es importante reproducir algunos
conceptos vertidos en el Proyecto de Ley sobre Sujetos Peligrosos, contenido en
la Revista Argentina de Derecho Penal (abril de 1949) y también en la obra del
insigne profesor Luis Jiménez de Asúa "El Criminalista" (Vid. Tomo
IX, Pg. 177 y sig.). En ese texto ejerció decisiva influencia el nombrado
tratadista. También se consultó algún material jurídico.
Los referidos párrafos de la
Exposición de Motivos a citar son los siguientes:
"En un porvenir hasta ahora
muy lejano, el estado peligroso sin delito y la peligrosidad criminal, se
unificarán cuando no se hagan juicios desvaliosos sobre la conducta del
delincuente y se estime ésta sólo como un síntoma de temibilidad. El requisito
de que el peligro que imputa el penalista sea un 'estado antijurídico', como
quieren Grispigni, Rocco, Sabatini, De Marsico y el propio Ferri, habrá
cancelado su exigencia. Aunque ese futuro no podemos decir que esté cercano, no
faltan autores que quieran hoy borrar las diferencias entre peligrosos ante y
post-delictivos en el estricto campo de la dogmática, dando de lado al aspecto
sociológico y al político-criminal que, según Petrocelli, no deben
interesarnos. A su juicio el síntoma delito, 'aparte de su mayor o menor
importancia, no es en su esencia distinto de todos los otros síntomas por los
que puede argüirse de manera suficiente la existencia de una peligrosidad
criminal'. Por eso concluye diciendo que esta es, 'lógica y jurídicamente, la
misma; ora se deduzca de la ejecución de un delito, bien se manifieste, antes
de él, por otros síntomas'. En contra de Grispigni, cree Petrocelli que no es
necesaria la existencia del delito, 'como elemento más importante y a menudo
decisivo', sino que sólo vale como 'sintoma suficiente'. No es exacto -añade-
que el delito sea el elemento del que normalmente se deduce la peligrosidad
criminal. En suma, se niega que el delito deba estimarse como elemento
lógicamente indispensable para la determinación de la peligrosidad criminal, ya
que su valor diagnóstico, lógico y jurídico no es distinto al de otros índices
o signos del peligro subjetivo de una persona temible. Petrocelli insiste con
razón en que no puede decirse que el delito sea indicio constante de
peligrosidad. Su valor reside más en las condiciones individuales que en la
acción puedan manifestarse; es decir, como 'exteriorización de un estado,
concepto grato a los escritores alemanes. Lógicamente repetir caracteres
propios del síntoma, in genere, de cualquier acto, y el síntoma 'no es una
prueba'. El síntoma o índice, indicio o signo, no es más que un elemento que
'en concurso con otros', puede darnos la prueba de la peligrosidad. Entonces
puede hablarse de 'síntoma suficiente, pero lo mismo puede serlo el delito que
otra conducta cualquiera".
Como se ha dicho, dentro de la
peligrosidad, la doctrina, y a veces la legislación, distinguen entre
peligrosidad predelictual, como manifestada en un individuo que aún no ha
cometido hecho punible, y peligrosidad post-delictual que es aquélla que deriva
directamente de la comisión de un hecho punible. Es decir, un individuo puede
ser peligroso, aun cuando no haya delinquido: peligrosidad predelictual. En
cambio la peligrosidad post delictual, es la del sujeto que ya cometió o
intentó cometer determinado hecho punible.
El concepto de peligrosidad ha
encontrado en la doctrina muchas acepciones. Según Florián "la
peligrosidad es la aptitud del individuo para cometer delitos". Grispigni
cree que es "la capacidad de una persona de llegar a ser con probabilidad
autora de un delito" y Jiménez de Asúa considera que "es una
relevante posibilidad de ser delincuente".
Se trata en estas definiciones de
peligro subjetivo, de una condición íntima de la persona y en esto se
diferencia la concepción positivista de peligrosidad del concepto clásico de
peligro.
Abunda sobre esta materia, la
aplicación de determinada ley que, en abstracto, llegue a ser considerada
incompatible con la Constitución, lo cual puede ser consecuencia atribuible, no
sólo a la negligencia o arbitrariedad de los sujetos que la aplican, sino
también al hecho según el cual, el contenido del texto normativo tienda -por
las circunstancias que sean- a ser regularmente aplicado con negligencia o
arbitrariedad.
Con lo anterior y a riesgo de
parecer redundante, quiere la Corte enfatizar un aspecto inicial, cuya
presencia en este particular proceso de inconstitucionalidad debe capturar la
atención del sentenciador. Se trata del hecho -notorio por demás- según el cual
en la evaluación de la "Ley sobre Vagos y Maleantes", la misma ha
venido a implicar, a juicio de este Tribunal, violaciones constitucionales.
Sobre todo en lo que respecta a los sujetos sometidos a medidas de seguridad, y
ello es, al menos, un síntoma que debe ponerse en evidencia.
CAPITULO III
Esencia de la Ley sobre Vagos y
Maleantes
Estima este Alto Tribunal
conveniente referirse a la naturaleza de las medidas de seguridad establecidas
en la Ley sobre Vagos y Maleantes, en su artículo 4º. En el mismo, se dispone
lo siguiente:
"Para corregir o poner a
recaudo los vagos y maleantes a que se contrae la presente Ley, las autoridades
competentes dictarán y aplicarán en la forma establecida en los artículos
siguientes, las medidas que a continuación se expresan:
a) Amonestación, con la obtención
de la promesa, por parte del amonestado, de corregirse y dedicarse al trabajo.
b) Envío bajo custodia, en los
casos que lo requieran, a la ciudad o pueblo de origen, con previo aviso a la
autoridad respectiva para su vigilancia.
c) Internación en una casa de
reeducación y trabajo.
d) Obligación o prohibición de
residir por tiempo conveniente en un lugar o parte determinado del territorio
del Estado, Distrito Federal o Territorio Federal en donde se hubiere tramitado
el procedimiento.
e) Internación en una Colonia
Agrícola correccional, fija o movible.
f) Internación en una Colonia de
Trabajo, fija o movible.
g) Sumisión a la vigilancia de la
autoridad. La vigilancia tendrá carácter tutelar y de protección y será
ejercida por las autoridades designadas al efecto. Esta medida podrá ser
reemplazada por caución de conducta, pero no podrán ser fiadores sus
ascendientes, descendientes y el cónyuge.
h) Confinamiento. Esta medida
consiste en la obligación de residir, por un tiempo que no excederá de tres
años, en lugar determinado, bajo la vigilancia de la autoridad que indique el
Ministro de Justicia, y podrá aplicarse como accesoria de las medidas previstas
en las letras c), e) y f) de este artículo, después de cumplidas éstas.
(...) ".
Esta Suprema Corte observa que
las medidas de seguridad establecidas en los literales c), e) y f), son
situaciones privativas de la libertad, aun cuando técnicamente no son penas. El
resto de las medidas, excluyendo la de amonestación y la de sumisión a la
vigilancia de la autoridad (art. 4º literal g) de la Ley), conforma violaciones
a la libertad de tránsito del "vago o maleante", utilizando la
peyorativa denominación que le da la Ley.
Ahora bien, estima esta Corte
que, tal cual -como se ha dicho- esas medidas de seguridad no pueden
considerarse penas como tales, pues, por un lado, no son aplicadas por
Tribunales penales, y por el otro, no constituyen formalmente un castigo por la
comisión de delitos o faltas. Su contenido es materialmente sancionatorio. En
efecto, por más que pretenda señalarse el carácter preventivo de las medidas de
seguridad, mientras las penas y demás sanciones son represivas, no cabe duda
que -particularmente en el caso de las medidas previstas en los literales c),
e) y f) del artículo 4º-, la aplicación de aquellas se presenta para el sujeto
con efectos semejantes a los de las penas y demás sanciones.
De igual forma, el sujeto ve
disminuida su libertad, no sólo cuando es relegado a determinada colonia de
trabajo sino también cuando es recluído en un establecimiento penitenciario,
aun en el supuesto de que se trate de un caso en que existe prevención, y en
otro represión.
A la luz de tales
consideraciones, puede enfrentarse de plano, o sea directamente, el problema de
la impugnación de la inconstitucionalidad total de la "Ley sobre Vagos y
Maleantes".
En primer lugar, esta suprema
instancia, al analizar los argumentos esgrimidos por la parte impugnante, pasa
a referirse a ciertas disposiciones de la "Ley sobre Vagos y
Maleantes", las cuales, en sí mismas, son inconstitucionales,
independientemente de su aplicación y del contexto en que se encuentran.
Dicha normativa es la siguiente:
1.- Artículo 3º, literal g).
"Se consideran maleantes:
g) Los condenados dos o más veces
por delitos contra la propiedad."
Así, en el literal g), antes
reproducido, se cataloga como maleante a quien haya sido condenado dos o más
veces por delitos contra la propiedad. Como hipótesis de trabajo, podría
ocurrir que un sujeto, después de haber cumplido la pena correspondiente a
tales delitos, fuera objeto de determinada medida de seguridad, la cual, como
ya se señaló, es de contenido sancionatorio. Ello, a juicio de la Corte,
resulta incompatible con lo dispuesto en el ordinal 8º del artículo 60 de la
Constitución, en cuyo texto se establece:
"ARTICULO 60.- La libertad y
seguridad personales son inviolables, y en consecuencia:
8º Nadie podrá ser sometido a
juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiere sido juzgado
anteriormente".
La contrariedad con el ordinal 8º
del artículo 60, deriva del hecho por el cual, entre las medidas de seguridad
aplicables a quien haya sido condenado dos o más veces por delitos contra la
propiedad, se encuentran aquellas que son privativas de la libertad. Podría ocurrir,
y de hecho ocurre, que quien hubiese ya cumplido las condenas correspondientes
a los delitos perpetrados, fuere luego objeto de medida de seguridad que le
privase nuevamente de su libertad, con lo cual se vería burlada la mencionada
disposición contenida en el ordinal 8º del artículo 60 del vigente estatuto
constitucional venezolano. Así se incurre en flagrante violación del principio
penal "Nullum Crimen Sine Lege" y también se sanciona por
antecedentes, vulnerando el axioma universal de "Non bis in idem".
Conviene observar que el
"non bis idem" se refiere a un nuevo juicio, no a penas por el mismo
hecho, aunque estrictamente hablando, es consecuencia de aquello.
2- En ese orden de ideas la Ley
"in conmento" establece en el artículo 3, numerales g) y h) que los
condenados dos o más veces por delitos contra la propiedad, serán catalogados
como maleantes y por tanto sujetos a las medidas de seguridad estatuidas. El problema
radica en que no han sido procesados.
De la misma manera, de aplicarse
medida de seguridad en el supuesto examinado, resultaría vulnerado lo dispuesto
en el ordinal 8º ejusdem, pues se volvería a condenar -aun cuando no
judicialmente- a un sujeto ya castigado, por los mismos hechos por los cuales
le fue aplicada dicha condena. El mecanismo por el cual el procedimiento para
la aplicación de la medida de seguridad no sea formalmente un juicio, no deja
de ser óbice para considerar que, en realidad se está aplicando nuevamente
determinada medida de contenido sancionatorio a quien ya cumplió su condena, lo
cual es a todas luces inconstitucional. Así se declara.
3- También es criterio de la
Corte que resultan incongruentes con la Constitución las medidas de seguridad
establecidas en los literales c), e) y f) del artículo 4º de la ley. En
realidad, las mismas son repugnantes a lo establecido en el ordinal 2º del
artículo 60 de nuestra Carta Magna, el cual dispone:
"Nadie podrá ser privado de
su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por la
ley como delito o falta".
Dicho dispositivo consagra el
principio de la legalidad. En efecto, estima esta Corte, que en general, sólo
los Tribunales Penales o los órganos de instrucción dentro del procedimiento
penal, pueden aplicar medidas privativas de libertad. En otras palabras, puede
arrebatarse de la libertad a un sujeto, solamente en orden a la aplicación de
una pena, al ser procesado penalmente; o como ejecución de dicha pena, previa sentencia
firme de los Tribunales penales. No obstante debe hacerse la salvedad, según la
cual la libertad de un sujeto no se pierde solamente en orden a la aplicación
de una pena, ya que en el caso de detención preventiva justificada legalmente,
la misma no supone procesalmente hablando, aplicación de pena.
En este supuesto, la Ley
impugnada viola el principio de la legalidad conocido como nullum crimen nulla
poena sine lege praevia, scripta et stricta. Podría argumentarse que las
figuras o categorías existentes fueron establecidas a través de esta Ley, pero
a ello debe redargüirse, que, a los efectos de conformar el principio de
legalidad, se exige además el principio esencial de ley cierta, concreta o
determinada. Sobre todo se reafirma por la Corte que el problema de la
inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes deviene fundamentalmente
de conductas sancionables desde el punto de vista administrativo y no judicial.
4- De otra parte, al lado del
principio de legalidad, también se vulneran los aspectos normativos que deben
garantizar su existencia y que no están contenidos en su texto. Así la ley
penal deberá aplicarla un juez y en el caso analizado conforme al Capítulo II,
la aplican autoridades administrativas.
5- En fin, el principio de culpabilidad,
cuando, con motivo de ejecutar determinado hecho jurídicamente indiferente, se
deriva un resultado por imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de
los reglamentos, órdenes o resoluciones de la autoridad (J.R. Mendoza Troconis,
"Curso de Derecho Penal" Venezolano, Tomo I, 1945, Pg. 144), no
encuentra su base en la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes por
encontrarse seriamente cuestionado dicho principio, ya que en razón de la
indeterminación de las categorías, no es prácticamente posible deducir quién es
culpable jurídicamente.
6- La Ley sobre Vagos y Maleantes
está supuestamente dirigida a castigar, no al acto punible sino a la persona.
No a su conducta sino a lo que es, de manera que esta característica de la Ley
autoriza la persecución de personas, sin consideración a que se cometan o no
acciones prohibidas. Se violan así el derecho a la libertad y a la seguridad
personales consagradas en los artículos 60, ordinales 2º y 1º de la
Constitución de la República.
7- En tal sentido, debe
concluirse, según criterio de esta Corte, que las situaciones, antes aludidas,
son repugnantes a la Constitución, pues las mismas comportan privación de
libertad respecto a un sujeto, sobre la base de supuestos que no están
tipificados como delitos o faltas. Sin embargo, la restricción o privación de
libertad "como consecuencia de sanción penal" no parece caber en el
campo de la inconstitucionalidad, toda vez que la sanción penal deriva de una
sentencia condenatoria, o -por extensión- de un decreto de detención dictados
en el marco legal del proceso penal. En definitiva, se trata de violación de la
libertad, como consecuencia de sanción penal. Para este Alto Tribunal son
especialmente graves tales medidas, pues su límite máximo es de cinco (5) años según
establece el artículo 5º de la ley comentada e impugnada.
Ha querido el constituyente
nacional garantizar que la privación de un derecho tan sagrado, como la
libertad personal, se tipifique únicamente dentro de proceso judicial, y nunca
con motivo de procedimientos de carácter administrativo, como lo son los
contemplados en la "Ley sobre Vagos y Maleantes", en orden a la
aplicación de las medidas de seguridad en ella previstas. Así se declara.
8- Opina esta Corte Suprema que
también son inconstitucionales, dos disposiciones contenidas en el artículo 14
de la ley, impugnada, las cuales son del tenor siguiente:
"Las medidas disciplinarias
que para la conservación y resguardo del orden se establezcan en los
Reglamentos de las Casas de Corrección y Trabajo, en las Colonias Agrícolas
Correccionales y en las Colonias de Trabajo, consistirán en amonestaciones,
rebajas moderadas en los salarios durante cierto tiempo, no mayor de un mes;
aislamiento, fuera de las horas de trabajo, que no exceda de ocho días, privación
de diversiones permitidas; y para casos graves, arresto hasta de quince (15)
días". (Subrayado de la Corte).
La medida disciplinaria de
aislamiento es claramente contraria al ordinal 3º del artículo 60 de la
Constitución, el cual dice así:
"Nadie podrá ser
incomunicado ni sometido a tortura o a otros procedimientos que causen
sufrimiento físico o moral".
En cuanto al arresto, éste, por
implicar privación de libertad impuesta por un órgano no judicial, es de plano
inconstitucional, e incongruente con lo dispuesto en el ordinal 2º del artículo
60 del Texto Fundamental, según lo expresado anteriormente. Al efecto, existen
muchos precedentes.
9- Conceptúa esta Corte que es
violatorio de la Constitución el penúltimo aparte del artículo 23 de la ley
atacada de nulidad. En dicha disposición se estipula que contra la decisión del
Ministro de Justicia, llamada a poner fin al procedimiento de aplicación de
medidas de seguridad que excedan de seis (6) meses, "no habrá recurso
alguno". Sin embargo, este Supremo Tribunal en Pleno ha determinado en su
jurisprudencia (Vid. Sentencia de fecha 6 de agosto de 1991, caso: "Iván
Hernández Gutiérrez"), que:
"todo acto del Poder
Ejecutivo es revisable en vía jurisdiccional contencioso-administrativa, en
virtud de lo dispuesto en el articulo 206 de la Constitución de la
República."
Precisado lo anterior, la Corte
observa:
Anteriormente se ha aludido al
hecho por el cual se denuncian vicios de la Ley sobre Vagos y Maleantes como
presunta consecuencia, no sólo de la negligencia y arbitrariedad de los órganos
llamados a aplicarla, sino de defectos intrínsecos de la propia ley.
A la vista de tal aserto, es aquí
donde debe advertirse que las violaciones constitucionales generadas
normalmente por la Ley atacada, vienen a ser producto, fundamentalmente, de la
ausencia de auténtico control sobre las decisiones que, en orden a la aplicación
de las medidas de seguridad, toman los órganos administrativos competentes para
ejecutarlas.
En efecto, los funcionarios
encargados de aplicar las medidas de seguridad previstas, según dispone el
artículo 17 de la ley, son: la Primera Autoridad Civil de los Distritos (hoy
Municipios) en los Estados, de los Departamentos del Distrito Federal y de los
antiguos Territorios Federales o en las capitales de tales entidades políticas,
donde exista, el Jefe del Cuerpo respectivo de Seguridad. En este sentido debe
la Corte observar que para la fecha en que se dictó la Ley impugnada, no
existía el Cuerpo Técnico de Policía Judicial, sino la extinta Dirección de
Seguridad Nacional, la cual se encargaba de instruir la averiguación en el
procedimiento en la Primera Instancia (Art. 17 de la Ley). Por ello sería
interesante determinar si en la práctica este Cuerpo Técnico de Policía
Judicial es el autorizado legalmente para ello.
En el mismo sentido, anota la
Corte, que en publicación conjunta de los Ministerios de Relaciones Interiores
y de Justicia, en cuyo texto se trata de analizar los aspectos referentes a la
aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes, se enfatiza que los funcionarios
de policía en general, o sea, todas aquellas Autoridades que ejercen funciones
policiales, son competentes para iniciar las averiguaciones de Ley. Esta
afirmación no parece ser cierta, dentro del riguroso análisis del Art. 17 de la
Ley, en cuyo texto se precisan los órganos competentes para iniciar la
averiguación y decidir en Primera Instancia, señalándose a su vez que:
"los funcionarios de Policía
o de Seguridad Nacional procederán a detener al indiciado y, en el término de
la distancia lo pondrán a disposición de las autoridades que deben conocer del
asunto..."
De la interpretación más
elemental sobre lo anteriormente expuesto, deriva que la Seguridad Nacional, en
sitios distintos a las capitales de las Entidades Federales, estaba autorizada
legalmente para detener al indiciado pero no para conocer del procedimiento.
Eliminada la Dirección de
Seguridad Nacional, en 1958, no parecen existir elementos de juicio suficientes
que inclinen a la Corte para suponer que haya sido autorizado el Cuerpo Técnico
de Policía Judicial para actuar dentro del procedimiento previsto por la Ley.
No obstante, es conveniente
indicar que lo único en favor del criterio conforme al cual, podría hacerse la
identificación indicada, se refiere a la enunciación del Art. 3º de la Ley de
Policía Judicial, que dice así:
"Cuando las autoridades de
Policía Judicial, inicien la investigación de un hecho punible o las
actuaciones sobre sujetos en estado de peligrosidad, deben participarlo de
inmediato a un Fiscal del Ministerio Público".
En segunda instancia, son los
Gobernadores de los Estados (Art.21), quienes aprehenden el conocimiento de la
materia e incidentalmente, cuando la medida de seguridad exceda de seis (6)
meses, quien conoce en apelación de la decisión de los Gobernadores, es el
Ministro de Justicia.
Ahora bien, a juicio de la Corte,
la aplicación de medidas de seguridad, en función de supuestos como los
establecidos en los artículos 2º y 3º de la Ley impugnada, por parte de
funcionarios administrativos, no ofrece las garantías suficientes de defensa para
los indiciados. Por un lado, ya fue señalado, que las medidas de seguridad
privativas de libertad son, a juicio de la Corte, inconstitucionales, y por
ello, todas las normas relativas a la aplicación de tales medidas son también
inconstitucionales. Por otra parte, situaciones como confinamiento (art. 4
literal h), obligación o prohibición de residir en lugares determinados (art.
4º literal d), o el envío bajo custodia a la ciudad o pueblo de origen (art. 4º
literal b), tienden a constituir limitaciones a la libertad de tránsito por el
territorio nacional (artículo 64 de la Constitución). Es evidente que tales
providencias no pueden ser tomadas por autoridades administrativas mediante un
procedimiento como el establecido en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley
impugnada, y sin más control que las correspondientes apelaciones ante otro
órgano administrativo. En esas condiciones, queda la vía jurisdiccional
relegada a un último lugar contra de lo establecido por la propia ley en su
artículo 23 penúltimo aparte, cuya inconstitucionalidad está particularmente
demostrada.
En cuanto al procedimiento, éste
se inicia con la detención del indiciado (art. 18), abriéndose inmediatamente
después de su declaración, respecto a las conductas que le son imputadas, un
lapso probatorio de sólo tres (3) días hábiles, estando en todo momento
detenido (art. 19). De ser acordada la medida de seguridad, puede apelar en un
lapso de veinticuatro (24) horas, a partir de su notificación, ante el
Gobernador del Estado, remitiéndose el caso a éste, aun cuando no haya
apelación, en consulta. El Gobernador, entonces, decidirá dentro de tres (3)
días, sin que se establezca posibilidad alguna para el sujeto indiciado de
declarar nada en su defensa dentro de esta segunda instancia (art. 21). La
defensa del indiciado, en cambio, queda atribuída a un Defensor Público de
Presos (art. 22). Dicha defensa no significa en forma alguna elemento
coveniente al indiciado. En efecto el Defensor Público de Presos limitará su
actuación a emitir un dictamen reducido a aspectos procedimentales del caso,
pero no le atribuye la facultad de alegar defensas en favor del indiciado.
Finalmente, y sólo en los casos en que la medida exceda de seis (6) meses, se
remitirá el caso al Ministerio de Justicia, sin que tampoco se prevea ningún
medio para que el indiciado pueda defenderse.
Puede concluirse, entonces, que
el procedimiento establecido no ofrece las suficientes garantías de defensa al
indiciado, lo cual, a más de ser inconstitucional en sí mismo, a juicio de esta
Corte, propende a que las decisiones tomadas por los funcionarios
administrativos resulten arbitrarias y contrarias a derecho.
En este mismo sentido, resulta
inconstitucional lo dispuesto en el encabezamiento del artículo 12, en cuyo
texto se dispone que:
"Si transcurriere el tiempo
de internamiento sin haberse obtenido la corrección del recluso, el Ministro de
Justicia podrá prorrogar la medida hasta por un tiempo igual al de la
originaria",
Ello lo hace el Ministro, a base
de un informe elaborado por el Tribunal de Conducta establecido en el Capítulo
IV de la ley impugnada. Ciertamente, el Tribunal de Conducta pese a su nombre,
es un órgano administrativo sin que se dé al sujeto considerado "vago o
maleante", oportunidad de ser oído o alegar nada a su favor. Podría
entonces, plantearse la hipótesis, según la cual un sujeto sometido por cinco
(5) años a reclusión en determinada colonia de trabajo, al finalizar la medida
de seguridad, sea nuevamente sometido a otros cinco (5) años de la misma
medida, sin más garantía que un informe elaborado por determinado funcionario
administrativo, lo cual es jurídicamente, por las razones anotadas, repugnante
al Texto Fundamental de la República.
Considera este Alto Tribunal, que
la imposición de medidas de seguridad debe de estar precedida de un
pronunciamiento que realmente garantice la defensa eficaz del sujeto indiciado,
con resultados quizás más alentadores. Sobre todo, que dicho procedimiento se
tramite ante funcionarios judiciales.
A juicio de la Corte, la vigente
Ley sobre Vagos y Maleantes, no resiste el escalpelo del análisis
constitucional. Se trata de una inconstitucionalidad sobrevenida, en la medida
en que se dibuja con la promulgación de la Constitución vigente, del 23 de
enero de 1961. También, como se ha visto, le da el carácter de
inconstitucionalidad completa porque afecta la totalidad del texto legal
impugnado.
Al efecto, afirma el Dr. Tulio
Chiossone:
"Aunque se mantuvo el
criterio de la inconstitucionalidad de la ley (se refiere a los debates parlamentarios),
una mayoría la aprobó, basada en la defensa social contra la categoría de
sujetos cuya conducta, aunque no enmarcada en ninguna disposición preventiva,
constituían un peligro social". (Vid Chiossone Tulio, "Sanciones en
Derecho Administrativo", Caracas, 1973, Pg. 81).
Ciertamente, al debatirse el
proyecto en 1939 en la Cámara de Diputados, se plantearon por algunos
congresistas serias dudas sobre su constitucionalidad. Puede citarse, por
ejemplo, a los parlamentarios Andrés Eloy Blanco, Jesús Enrique Lossada y
otros. El Diputado Blanco, al referirse al proyecto de 1940 sostuvo lo
siguiente:
"¿Por qué, pues, si
aspiramos a darle a la Nación un arma poderosa de defensa social (como dice el
doctor Chiossone), por qué le vamos a dar un arma peligrosa de defensa social ?
-¿Por qué le vamos a dar un arma arbitraria de defensa social? ¿Por qué le
vamos a dar un arma mala, una mala Ley? Yo prefiero que no salga esta Ley, y no
que salga mala. Pero no se está proponiendo que se sepulte la Ley. Se está proponiendo
que una Comisión estudie la Ley, que la traiga digna de las necesidades que la
requieren, que la traiga digna del pueblo que va a ser objeto de ella y que va
ser salvado por ella; porque esta Ley, tal como está, en manos de un hombre
ignorante, puede ser un arma peligrosísima, un arma de venganza, un arma de
rencores personales. De ninguna manera se puede considerar que estamos atacando
la Ley misma: lo que queremos es corregir la Ley, lo que queremos es hacerla
buena." (Ver: Diario de Debates de la Cámara de Diputados, 23 de Junio de
1939, Nº 52, Pg. 8).
Desde el punto de vista
técnico-doctrinario, muchos autores y especialistas, tanto nacionales como
extranjeros, no han vacilado en poner en tela de juicio la ley atacada.
El connotado constitucionalista
Ernest Wolf, al referirse a esta materia, afirmó:
"En la reforma parcial de la
Ley de Vagos y Maleantes del 15 de julio de 1943, se suprimió el examen
judicial de dictámenes de reclusión de las autoridades administrativas. Así la
reforma de 1943 constituye un retroceso en comparación con la redacción de 1939
que había admitido por lo menos un limitado control judicial".
Dicho autor agrega:
"El art. 32, ord. 17º, de la
Constitución (se refiere a la de 1945) trata solamente del procedimiento penal
y no del procedimiento de defensa social contra los que, sin haber cometido un
crimen, son privados de su libertad según la ley de vagos y maleantes, porque
se niegan a trabajar o viven de profesiones ilícitas. La cuestión de juzgar si
alguien no trabaja porque no encuentra trabajo o si deja de trabajar sin causa
y por ser vago, es tan delicada, y la decisión sobre privación de libertad, de
consecuencias tan graves para el sujeto, que el principio de la separación, no
admite dejar tal esclarecimiento de carácter verdaderamente judicial a las
autoridades administrativas, que no tendrán ni la preparación ni la
imparcialidad que se pide de un juez. Por eso es inconstitucional dejar la
decisión sobre reclusión de vagos y maleantes en manos de la administración
como lo hace la ley vigente"
(Vid. WOLF Ernest. "Tratado
de Derecho Constitucional Venezolano", Tomo II, Caracas, 1945, Pg. 65).
Con respecto a la misma Ley de
Vagos y Maleantes, el Dr. Rafael Naranjo Ostty, en conferencia dictada en el
Colegio de Abogados del Distrito Federal (Editorial Bolivar, Caracas, 1944, Pg.
9), critica el
"Confucionismo de los
Poderes Públicos, que ha hecho de los jefes civiles jueces de jurisdicción
plena en cuestiones atinentes a la libertad de las personas"
El ya citado, doctor Tulio
Chiossone, gran expositor venezolano, en materia de lo que él mismo llama
"Derecho Transgresional", dentro del texto de la Ponencia que presentó
en el V Congreso Internacional de Derecho Procesal, efectuada en la Ciudad de
México, en el mes de marzo de 1972, dice lo siguiente:
"Sostengo y seguiré
sosteniendo que el enjuiciamiento de sujetos peligrosos no delincuentes debe
ser de la competencia única de los jueces en esencia y consiguientemente de la
jurisdicción especial tal como lo insinúa el proyecto de Ley que se
redacta" (Vid. Ob cit, Pg. 91).
Desde el punto de vista
criminológico, en investigación practicada por el Instituto de Criminología de
la Universidad del Zulia, se asienta que fundamentándose en los supuestos
legales contenidos en los artículos 1º y 2º de la Ley sobre Vagos y Maleantes,
se hicieron en la ciudad de Maracaibo varios operativos de seguridad,
catalogándose como:
"campos propicios para la
arbitrariedad y la discrecionalidad policial". "Nuestra
investigación, dice el Profesor Delgado Rosales, pudo establecer que en la
ciudad de Maracaibo, alrededor de 18.000 ciudadanos fueron detenidos en
operativos de seguridad en un periodo de tres años." (Vid. "La
Violación de los Derechos Humanos en la Ley sobre Vagos y Maleantes" por
Francisco Delgado R., Ponencia presentada en las Jornadas de Análisis de la Ley
sobre Vagos y Maleantes, del 15 al 17-02 de 1989, Instituto de Criminología de
LUZ, Maracaibo, Capítulo Criminológico, Nº 17, Pg. 24, 1989).
CAPITULO IV
VIOLACION DE LOS DERECHOS HUMANOS
Al quedar constitucionalizados
los derechos humanos, conforme a la disposición contenida en el artículo 50 de
la Constitución de la República, la Ley sobre Vagos y Maleantes vulnera
"ipso jure", Convenciones Internacionales y Tratados, sobre los
derechos del hombre, en la medida en que dichos instrumentos adquieren
jerarquía constitucional.
En ese sentido, el carácter
infamante de la Ley se pone de manifiesto, no sólo en su denominación, sino
también en el contenido de varios artículos de su texto, como el artículo 11,
que crea establecimientos carcelarios para la reforma moral de los vagos y
maleantes.
Tal disposición es contraria al
artículo 5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, redactada así:
"Nadie será sometido a
torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes"
La Convención Americana de
Derechos Humanos (Pacto de San José) se ha incorporado a nuestro Derecho
Interno como norma ejecutiva y ejecutable reforzada por la jurisprudencia, la
cual le ha dado el carácter de parámetro de constitucionalidad.
Ello entraña la incorporación a
nuestro ordenamiento jurídico interno del régimen previsto en convenciones
internacionales.
La Corte estima que el
procedimiento aplicable, conforme a lo previsto en la Ley sobre Vagos y
Maleantes, referente a los sujetos de la misma, es característico y propio de
una acción penal y omite las garantías establecidas por las normas
internacionales para un juicio justo, incluyendo el derecho a la defensa y la
presunción de inocencia. Así lo establecen los artículos 9 y 14 del Convenio
Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y los artículos 7 y 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
A mayor abundamiento se
reproducen dichos dispositivos:
Convenio Internacional sobre
Derechos Civiles y Políticos
"Artículo 9. 1.- Todo individuo
tiene derecho a la libertad y la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido
a detención o prisión arbitraria. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo
por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en
ésta.
2.- Toda persona detenida será
informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y
notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella.
3.- Toda persona detenida o presa
a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro
funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá
derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad.
La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la
regla general, pero su libertad podrá ser subordinada a garantías que aseguren
la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier otro momento
de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.
4.- Toda persona que sea privada
de libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un
tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre la legalidad de
su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal".
"Artículo 14.1.- Todas las
personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona
tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o
para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La
prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios
por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en un sociedad
democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o,
en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por
circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los
intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa
será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija
lo contrario, o en las actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la
tutela de menores.
2.- Toda persona acusada de un
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su
culpabilidad conforme a la ley.
Omissis
d) A hallarse presente en el
proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección;
a ser informada, si no tuviere defensor, del derecho que le asiste a tenerlo,
y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor
de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo;
7.- Nadie podrá ser juzgado ni
sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una
sentencia de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país".
Convención Americana Sobre
Derechos Humanos:
"Artículo 7.- Derecho a la
Libertad Personal
1.- Toda persona tiene derecho a
la libertad y a la seguridad personales.
2.- Nadie puede ser privado de su
libertad física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano
por las Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes dictadas
conforme a ellas.
3.- Nadie puede ser sometido a
detención o encarcelamiento arbitrarios.
4.- Toda persona detenida o
retenida debe ser informada de las razones de su detención y notificada, sin
demora, del cargo o cargos formulados contra ella.
5.- Toda persona detenida o
retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario
autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser
juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio
de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías
que aseguren su comparecencia en el juicio".
De otra parte, la definición de
vago y maleante es tan imprecisa que plantea serias dudas sobre el hecho según
el cual, sus disposiciones sean compatibles con el principio de igualdad ante
la ley, conforme a lo previsto en el artículo 24 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, al siguiente tenor:
"Todas las personas son
iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a
igual protección de la Ley".
Existen los informes de
instituciones defensoras de los Derechos Humanos. Dichos documentos censuran
abiertamente la Ley venezolana sobre Vagos y Maleantes. Son muchas las
recomendaciones orientadas a poner fin a su vigencia.
Conviene observar que se ha
exhortado al Gobierno venezolano a adoptar e implementar una serie de
recomendaciones, a los efectos de reducir las violaciones a los derechos
humanos, derivadas de la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes. Sobre
todo se ha hablado de la necesidad de impulsar la discusión del Ley de
Protección a la Seguridad Ciudadana, que supuestamente se encontraba en ese
proceso.
CAPITULO V
EFECTOS DE LA SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Precisado lo anterior, debe esta
Corte determinar si la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley
sobre Vagos y Maleantes, anteriormente analizadas, genera como consecuencia, la
nulidad de todo el texto legal cuestionado, o por el contrario, deben
desaparecer solamente determinadas disposiciones del mismo
(Inconstitucionalidad Parcial).
Es aquí entonces, cuando hay que
traer a colación lo expresado supra, en el sentido de que en este caso se ha
puesto en tela de juicio la inconstitucionalidad de todo el sistema establecido
en el referido cuerpo normativo.
El análisis a practicar versa, en
primer lugar, sobre los efectos de la sentencia en cuanto a eventual invalidez
total o parcial del texto legal sometido a consideración de este Tribunal
Constitucional.
En realidad, a juicio de esta
alta instancia, dicho texto se aleja considerablemente de conformar un medio
apto para el cumplimiento de los fines previstos por la Constitución de la
República. Si ese cuerpo normativo carece de aptitud para lograr los objetivos
que se propone el Texto Constitucional, los mismos deben ser descalificados por
constituir actos carentes de razonabilidad.
La ausencia de razonabilidad
consiste, al decir de Dromi:
"en la indebida valorización
de las circunstancias de hecho y de derecho aplicables, y disponer de medidas
proporcionalmente inadecuadas al fin perseguido por el orden jurídico".
Dicho autor agrega que:
"el acto es irrazonable y,
por tanto arbitrario cuando el objeto es absurdo, contradictorio o
desproporcionado" (Vid. DROMI, José Roberto, "El Acto
Administrativo", Madrid, 1985, Pgs. 56 y 57).
Para Quiroga Lavié:
"la exigencia de
razonabilidad en los actos jurídico-constitucionales es expresión del principio
de supremacía constitucional" (Vid. Humberto Quiroga Lavié, "Derecho
Constitucional", Buenos Aires, 1978, Pg. 92).
Al efecto, el ordinal 10 del
artículo 60 de la Constitución de la República, como se señaló anteriormente,
expresa determinada finalidad concreta orientada a encontrar el sistema
adoptado para dictar medidas de seguridad sobre sujetos en estado de
peligrosidad, prescribiendo que:
"dichas medidas se
orientarán en todo caso, a la readaptación del sujeto para los fines de la
convivencia social".
Sin embargo, el sistema adoptado
por la Ley sobre Vagos y Maleantes, dados los grandes defectos que padece, -muy
especialmente, en lo referente a su estímulo a la arbitrariedad y la ausencia
de control eficaz sobre el procedimiento de aplicación de dichas medidas- no
parece ser idóneo para cumplir los objetivos propuestos. Los hechos, la
realidad existente, lo corroboran.
En ese orden de motivos, no
parece oculto para esta Corte la circunstancia por la cual, las medidas de
seguridad aplicadas en virtud de la Ley sobre Vagos y Maleantes, consistentes
en su mayoría en la relegación a las colonias de "El Dorado",
normalmente violando el derecho a la defensa de los sujetos implicados, se
distancia considerablemente de todo en lo que a readaptación social concierne.
Lo anotado es muestra inequívoca
de la inidoneidad del sistema adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes para
cumplir con la finalidad que la Constitución prescribe, lo cual hace que el
mismo, a juicio de la Corte, sea por completo inconstitucional.
La jurisprudencia de este Supremo
Tribunal ha precisado que la declaratoria de nulidad total o parcial de una ley
repugnante a la Constitución, debe fundamentarse en:
"La confrontación entre el
acto que se considera viciado y las normas de la Constitución presuntamente
infringidas por éste. Si tales normas condicionan el acto, es decir,
determinan, por ejemplo, la finalidad de éste, la autoridad competente para
realizarlo, o los requisitos intrínsecos o extrinsecos cuyo cumplimiento puede
afectar su validez, la acción o recurso dirigido a anularlo, por colidir con la
Constitución, es de inconstitucionalidad" (Sentencia del 13-02-68, en Sala
Político-Administrativa. También decisión de la Corte en Pleno, de fecha 31 de
octubre de 1995, caso : Nulidad de la Ley que establece Normas Especiales de
Procedimiento referidas a la Responsabilidad Civil de los Parlamentarios,
Expediente Nº 500.)
Por cuanto el sistema en general,
adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes, a juicio de esta Corte, es
inconstitucional, tal situación crea un mecanismo de vasos comunicantes que se
trasmite a todas sus normas, las cuales tienen sentido y finalidad dentro de
ese régimen establecido. Tal y como lo ha sostenido la doctrina (Hauriou, Santi
Romano, Viehweg), el ordenamiento jurídico tiende a organizarse en torno a los
engranajes que mueven las instituciones, existiendo "conjuntos de
normas" que regulan cada institución. Si, la "institución" o el
"sistema" son en sí inconstitucionales ; tal inconstitucionalidad
revierte sobre todas las normas que lo componen, aun cuando cada dispositivo
considerado en sí mismo, individualmente, fuera de su contexto, no sea contrario
al Texto Fundamental. Al efecto, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta
Corte que "no cabe interpretar aisladamente una norma sino en
concatenación con todo el sistema jurídico de que forma parte". (Vid.
Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia
del 19 de febrero de 1989. Boletín de Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, Nº 1, Pg. 96).
El problema de los efectos de la
sentencia ha sido exhaustivamente estudiado, no sólo desde el punto de vista
sustantivo sino también del Derecho Procesal. Para algunos, es inútil intentar
establecer dichos efectos en la ley. Incluso, es indiferente la distinción
entre objeto del proceso y resolución del mismo. Entienden que los efectos de
las decisiones estimatorias del Tribunal o Corte Constitucional no constituyen
problema de Derecho sustantivo ni procesal, sino de legislación y jurisdicción
ordinaria. De allí que sea común delimitar los tradicionales efectos de la
sentencia constitucional utilizando, no solamente la categoría de la misma,
sino también la de relaciones agotadas, puesto que el problema puede también
referirse a la jurisdicción ordinaria.
Por ejemplo, la Constitución
italiana vigente, establece en su artículo 136 lo siguiente :
"Cuando el Tribunal Constitucional
declare la inconstitucionalidad de una disposición normativa o de un acto con
fuerza de ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día siguiente a la
publicación de la sentencia".
La labor interpretativa sobre
este dispositivo ha dado lugar a interesante polémica con respecto a los
problemas doctrinales que contiene:
a) Para un sector, lo que se
regula en esa norma con carácter exclusivo, son los efectos (pro futuro) o
ex-nunc de las sentencias de la Corte Constitucional italiana, mientras otros
autores opinan que el artículo 136 de la Constitución nombrada, instituye y
acoge el denominado efecto de retroacción o ex-tunc.
La Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia de Venezuela, precisa en la primera parte de su artículo
131:
"En su fallo definitivo, la
Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y determinará los
efectos de su decisión en el tiempo..."
Correspondería pues a este Alto
Tribunal definir, los efectos de la presente sentencia en el tiempo. Para ello
es conveniente tener en cuenta las siguientes premisas:
a) Primeramente, el texto de la
acción plantea un problema de violación constitucional y por consiguiente, de
control de constitucionalidad, entendido éste como mecanismo de defensa
judicial de las instituciones y del Estado de Derecho. Por ende, el conflicto
que se presenta tiene carácter eminentemente jurídico, o sea la supuesta
incompatibilidad entre dos cuerpos normativos: uno de jerarquía meramente legal
y otro de rango constitucional. Es sobre ese contraste que decide esta Corte
Suprema. Al efecto, debe determinar si la norma de carácter legal está en
armonía, excede o choca de alguna forma con la constitucional, la cual es norma
superior. Si se contrapone a la Constitución declarará con lugar la acción y la
norma será inaplicable en adelante, retirándola del orden jurídico e impidiendo
que dentro del régimen vigente se produzcan efectos que distorsionen, falseen o
desvirtúen el contenido, la protección y la garantía de las libertades y de los
derechos plasmados en la Constitución.
Corresponde a este Alto Tribunal
enfatizar que toda denuncia de inconstitucionalidad sólo habría de prosperar en
el caso de que la norma legal impugnada llegase a violar el dispositivo
constitucional, no sólo de manera directa, sino también en forma flagrante, ya
sea contradiciendo evidentemente su texto escrito, o clara alteración de su
espíritu, propósito y razón (Vid. Sent. De la Corte en Pleno de fecha 15-04-97
(Contraloría General de la República vs. Banco Central de Venezuela.
b) En segundo lugar, la
incongruencia planteada conduce a una discusión jurídica, a un debate en
determinada instancia, en donde lo particular, lo individual, lo subjetivo no
participa, así obviamente como siempre haya intereses concretos en juego.
c) Finalmente, interesa analizar,
dentro de los efectos que podría generar la presunta inconstitucionalidad de la
Ley sobre Vagos y Maleantes, dada su promulgación antes de la vigente
Constitución, lo atinente a la ejecución del texto normativo, cuya invalidez
aparece de plano, si se trata de derogatoria o de nulidad. En realidad, su
vigencia se inició el 16 de agosto de 1956, mientras que la actual Constitución
de la República comenzó a regir el 23 de enero de 1961.
Al efecto, la Disposición
Transitoria vigésimatercera del aludido Texto Fundamental dispone lo siguiente:
"Mientras no sea modificado
o derogado por los órganos competentes del Poder Público, o no quede derogado
expresa o implícitamente por la Constitución, se mantiene en vigencia el ordenamiento
jurídico existente".
El problema confrontado radica en
que dicha disposición omite la derogación explícita, en donde claramente se
vislumbra, no sólo la pérdida de vigencia como consecuencia de la disposición
derogatoria expresa de que se trate, sino también con la derogación implícita,
como en este caso, al evidenciarse la disconformidad entre la ley
preconstitucional y el Texto Fundamental en vigor. Ahora bien, hay quienes
sostienen que una vez determinada la incompatibilidad, existiría
inconstitucionalidad sobrevenida. La consecuencia consistiría, no sólo en la
anulación de la ley preconstitucional, sino también en que debe declararse
dicha ley como derogada, desde el momento mismo de la puesta en vigor de la
nueva Constitución de la República.
Ciertamente, la aprobación de la
Constitución de 1961 arrastró profunda transformación del sistema jurídico
vigente hasta entonces. Ahora bien, es claro que jurídicamente en todo cambio,
sea del alcance que sea, se mantiene gran parte del ordenamiento anterior. Es
prácticamente imposible anonadar el orden establecido o hacer naufragar en el
vacío jurídico, la totalidad de la normativa anterior.
En la misma línea de
motivaciones, debe plantearse el problema preguntando hasta dónde llega este
cambio. En otras palabras, cuál es la normativa que debe considerarse como
derogada y qué papel juegan los Tribunales y esta Corte en cuanto a alcance y
dimensionamiento de dicha transformación.
Esta cuestión ha sido
prolijamente debatida, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. Al
efecto, se han propuesto soluciones de carácter teórico y pragmático, cuya
mención en detalle quedaría al margen de este fallo.
La Corte considera que es
importante enfatizar lo que ocurre, en el caso de la Constitución de la
República, con respecto a la derogatoria:
"La derogación tácita tiene
lugar cuando existe incompatibilidad material entre los preceptos de una ley
anterior y de una ley posterior, sin que la Ley posterior contenga cláusula
derogatoria expresa, ni haga incluso alusión alguna a la ley anterior. En este
caso, los preceptos de la ley anterior quedan derogados en virtud del principio
lex posterior derogat priori" (J, Sánchez-Covisa, La vigencia temporal de
la ley en el ordenamiento jurídico venezolano. UCV, Caracas, 1956, p.96)
Es interesante establecer la
distinción doctrinariamente existente entre derogatoria e inconstitucionalidad.
En efecto, el tratadista colombiano Dueñas Ruiz sostiene que, mientras la
derogatoria sólo tiene efectos ex-nunc, la inconstitucionalidad, al surgir de
un conflicto normativo entre la Constitución y la Ley, el mismo es resuelto
jurídicamente por el órgano al cual compete preservar la supremacía de la
Constitución. En este caso, a la Corte Suprema de Justicia.
Es decir, cuando se trata de
inconstitucionalidad, ésta no se decide de acuerdo con su voluntad política
sino que se limita a comprobar la susodicha incompatibilidad. Dice dicho autor:
"Por ello, la declaración de
inexequibilidad no es sólo hacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos
hacia el pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredicho por su
oposición a la Constitución".
Concluye así:
"Los efectos de
inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación frente al caso concreto,
del alcance de dos principios encontrados : la supremacía de la Constitución
-que aconseja atribuir a la decisión efectos ex-tunc, esto es retroactivos- y
el respeto a la seguridad jurídica- que, por el contrario sugiere conferirle
efectos ex-nunc, esto es únicamente hacia el futuro, y de otro lado, como la
derogatoria no era válida, por estar en contradicción con la Carta, entonces es
perfectamente lógico expulsarla del ordenamiento por ministerio de la
inexequibilidad, de forma tal que puedan revivir las disposiciones
derogadas". (Vid. DUEÑAS RUIZ, Oscar, "Procedimiento en la Tutela o
Control Constitucional", Bogotá, 1994, Pg.341).
En cuanto a jurisprudencia
comparada, el Tribunal Constitucional español, según refieren E. García de
Enterría y T.R. Fernández, ha sostenido que:
"la Constitución es una Ley
superior (criterio jerárquico) y posterior (criterio temporal) y la
coincidencia de este doble criterio da lugar -de una parte- a la
inconstitucionalidad sobrevenida y consiguiente invalidez de las que se opongan
a la constitución, y -de otra- a su pérdida de vigencia, a partir de la misma,
para regular situaciones futuras, es decir, a su derogación". (E. García
de Enterría y T.R. Fernández, Curso de Derecho Administrativo Tomo I, p. 124).
La Corte se permite recordar que
en el año de 1989 (Vid. El diario "El Nacional", del 21 de febrero de
1989), se atribuye al profesor A.R. Brewer Carías, la tesis según la cual, la
Ley sobre Vagos y Maleantes fue objeto de derogación sobrevenida, al dictarse
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el 22 de
enero de ese año, de manera que aquella, parcialmente no tendría validez
alguna. Tanto más cuanto que ésta es de carácter orgánico, y por consiguiente,
de rango superior.
A pesar de lo expuesto
anteriormente, es evidente, y la Corte no lo ha puesto en duda, la eficacia
formal y material de la Ley de Vagos y Maleantes en el pasado.
Queda, sin embargo, otro aspecto
por resolver. Se trata de lo referente a los actos que fueron dictados, con
posterioridad al 23-01-61, en aplicación de la Ley objeto de este análisis. Al
respecto, se ha pronunciado parte de la doctrina patria, considerando que
dichos actos son nulos absolutamente.
Linares Benzo, por ejemplo,
afirma:
"Si ha de entenderse que los
actos normativos preconstitucionales contrarios a la Ley Fundamental están
derogados desde el 23-01-61, es evidente que ningún operador jurídico ha podido
actuar teniendo como base alguno de ellos, so pena de nulidad absoluta de lo
actuado. Y por operador jurídico debe entenderse aquí Tribunales,
Administración Pública, sujetos privados, etc. En otras palabras, todos los
actos dictados con base en leyes preconstitucionales inconstitucionales carecen
de base, y por tanto son nulos absolutamente, a tenor del artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y del correspondiente principio
jurisprudencial en vigor antes de esa Ley desde mucho antes de la Constitución
de 1961".
Y prosigue, refiriéndose ahora a
la situación de la Ley sobre Vagos y Maleantes:
"No se nos escapa la
gravedad de la afirmación anterior, y para ilustrarla basta el siguiente
ejemplo. Si es cierto que la Ley sobre Vagos y Maleantes (G.O. Nº 25.219 del
16-08-1956) es inconstitucional, como afirman ciertos sectores doctrinales, la
consecuencia no es su eventual anulación por la Corte Suprema de Justicia, sino
su derogación por la entrada en vigor de la Constitución del 23-01-1961. En
efecto, la Ley sobre Vagos y Maleantes es preconstitucional sin ninguna duda, y
de poderse encontrar alguna contradicción entre sus disposiciones y la
normativa fundamental se produciría la derogación implícita a que se refiere la
Disposición Transitoria Nº 23. Concluye así : ' ... dentro de esa hipotésis,
los actos dictados con base en la Ley sobre Vagos y Maleantes después de la
Constitución de 1961 carecerían de base, carencia que los viciaría de nulidad
absoluta. Espectacular consecuencia : las detenciones, confinamientos y
reclusiones en colonias penitenciarias serían actos nulos absolutamente,
deberían ser revocados e indemnizados sus destinatarios, de acuerdo con el
artículo 46 de la Constitución y, según los poderes que la misma Ley
Fundamental otorga a la jurisdicción contencioso administrativa en el artículo
206". (G. Linares Benzo, Actos normativos inconstitucionales por
contrarios a los derechos fundamentales, en : Constitución y Reforma, COPRE,
Caracas, 1991, pp. 203-4).
La teoría mencionada radica
supuestamente en el principio por el cual, al fundamentarse en una ley derogada,
sin vigencia, y además inconstitucional, por violar derechos fundamentales, los
actos de aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes, supuestamente serían
nulos absolutamente, según deriva de lo dispuesto en el artículo 46 de la
Constitución, en concordancia con el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En el terreno de las hipótesis,
no escapa a esta Corte en Pleno que la declaratoria de nulidad de tales actos
correspondería, en el supuesto carácter estimatorio de la misma a los
Tribunales competentes de la jurisdicción contencioso-administrativa, y no a
este Supremo Tribunal.
La situación planteada merece un
ligero comentario:
Esta Corte en Pleno, en sentencia
proferida el 11 de Marzo de 1993, con motivo de la demanda de
inconstitucionalidad del Decreto Nº 2269, del 27-11-92, dictado por el Poder
Ejecutivo, sostuvo con respecto a los alegatos de inconstitucionalidad
sobrevenida del Código de Justicia Militar:
"omissis... no es posible
afirmar que la sola consagración de los derechos de defensa y al debido proceso
hayan derogado las normas del Código de Justicia Militar referentes a los
procedimientos extraordinarios previstos en Título VIII de dicho texto legal,
ni eliminado su posible aplicación en caso de restricción o suspensión de
garantías, cuando así lo decrete el Presidente de la República"
(Consultado el original, Pgs. 37 y 38).
En lo que respecta a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, la misma se ha alejado del
principio de conformidad al considerar esta materia. En el caso de Coto
Marladet, el Alto Tribunal, en su Sala Primera expresó...
"Antes, la Constitución no
sólo derogaba normas anteriores sino que la eficacia de esa derogación se
retrotraía hasta el momento en que la aplicación de la norma, hoy
inconstitucional, produjo su efecto o, en el caso de actos (y no de normas)
inconstitucionales, la conducta (inconstitucional desde 1978 y no antes, por
definición) de los poderes públicos podía hacer que, a los efectos de la reparación
del daño, se entendía la inconstitucionalidad como producida desde el momento
en que se produjo la actuación pública. En realidad lo que estaba diciendo es
que la eficacia de la inconstitucionalidad sobrevenida es distinta de la mera
derogación." (Vid. ALONSO GARCIA, Enrique, ¿Es Retroactiva la Constitución
? en "Homenaje a José Antonio García Trevijano, Madrid, 1982, Pg. 4 y
sigtes).
En el "recurso de Amparo
sobre Clases Pasivas", del 06 de abril de 1981, la misma Sala Primera se
negó a dar carácter retroactivo a la Constitución, en un caso igual a aquel en
que había admitido esta posibilidad (el coto Marladet), precisamente porque el
supuesto de hecho involucraría intereses de terceros. Al respecto, dijo el
Tribunal Constitucional:
"La significación
retroactiva de la Constitución no puede dar lugar a la estimación del recurso,
ya que la inejecución pura y simple solicitada, dejaría ignorados los derechos
e intereses de la parte que obtuvo su tutela efectiva a través de la sentencia
favorable a los mismos, derecho también reconocido en el artículo 24 de la
Constitución que este Tribunal no puede desconocer" (Vid. ALONSO GARCIA,
Enrique, ob. cit. Pg. 5).
Esta doctrina nada tiene ver con
la retroactividad de la ley, sino con la retroactividad de la Constitución.
(Vid. Art. 40 de la Ley del Tribunal Constitucional de España).
A juicio de este Alto Tribunal,
la solución al problema debe revestirse de contenido pragmático, sin olvidar
estrictos principios con sentido jurídico. En efecto, opina la Corte, que
inconstitucionalidad y derogación son dos conceptos distintos, tal cual se ha
dicho, pero que no se excluyen mutuamente. Al contrario, la decisión de si una
norma preconstitucional se encuentra derogada, o no, por la Constitución exige,
precisamente, un juicio previo sobre la constitucionalidad de dicha norma. Es
eso lo que se persigue al abordar el fondo del problema. En efecto, la
Constitución tiene el doble carácter de ley superior y posterior (criterios
jerárquico y temporal), como se dijo, lo cual puede dar lugar, si ese es el
caso, a su "inconstitucionalidad sobrevenida" e invalidez por un
lado, y, por otro, a su derogación o pérdida de vigencia.
De otra parte, puede también
considerarse la hipótesis según la cual por violar derechos y garantías
constitucionales, los actos de aplicación futura del texto legal analizado,
pueden ser objeto de tratamiento especial, según se deriva de lo dispuesto en
el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
anteriormente reproducido.
Entiende este Alto Tribunal que
la determinación de los efectos de las sentencias recaídas en los procesos
constitucionales conforma, sin lugar a dudas, uno de los puntos más
problemáticos e interesantes de los actuales sistemas de justicia
constitucional.
Debe también la Corte precisar
que el régimen americano de control de constitucionalidad tiene carácter
meramente declarativo, mientras otros sistemas combinan los diferentes grados
de irretroactividad atendiendo fundamentalmente a tres niveles : a) como
prohibición dirigida al Juez ; b) como límite, para la ley, en los casos en que
tal límite se impone y c) como límite a la potestad reglamentaria. (Vid. El
Principio de irretroactividad en las normas jurídico-administrativas", por
Francisco López Menudo, Sevilla, 1982, Pg. 62). Es ésta la problemática que el
sentenciador plantea. No obstante ello, se acoge en todas y en cada una de sus
partes, el principio de la nulidad pura y simple.
DECISION
En fuerza de lo anteriormente
expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Pleno, en nombre de la República y
por autoridad de la Ley declara la inconstitucionalidad total de la Ley sobre
Vagos y Maleantes, publicada en Gaceta Oficial Nº 25.129, del 16 de agosto de
1956.
Conforme a lo dispuesto en los
artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se
ordena publicar de inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela, con precisión en el sumario de la siguiente mención:
"SENTENCIA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD, DE LA LEY SOBRE VAGOS
Y MALEANTES".
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón
de Despacho de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, en Caracas, a los catorce
(14) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y siete. Años: 187º de
la Independencia y 138º de la Federación.
La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ
Primer Vicepresidente,
ISMAEL RODRIGUEZ SALAZAR
Segundo Vicepresidente,
ANIBAL RUEDA
HUMBERTO J. LA ROCHE
Magistrado Ponente
Magistrados:
JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS
ALFREDO DUCHARNE ALONZO
HILDEGARD RONDON DE SANSO
ALIRIO ABREU BURELLI
HECTOR GRISANTI LUCIANI
JUVENAL SALCEDO CARDENAS
LUIS MANUEL PALIS RAUSEO
REINALDO CHALBAUD ZERPA
CESAR BUSTAMANTE PULIDO
JOSE LUIS BONNEMAISON W.
NELSON RODRIGUEZ GARCIA
El Secretario
ENRIQUE SANCHEZ RISSO
HJLR/sn.-
EXP. Nº 0251.-
Se aprecia nota de Secretaría que
reza lo siguiente:
"En catorce de octubre de
mil novecientos noventa y siete a las dos (2:00 pm) de la tarde se firmó el
fallo que antecede, y se difiere su publicación por haberse anunciado Votos
Salvados. No aparece suscrito por los Magistrados Dres. Josefina Calcaño de
Temeltas, Juvenal Salcedo Cárdenas y César Bustamante Pulido, quienes no
asistieron a la sesión por motivos justificados."
Quienes suscriben, NELSON EDUARDO
RODRIGUEZ GARCIA, LUIS MANUEL PALIS RAUSEO y HECTOR GRISANTI LUCIANI, salvan su
voto por no estar de acuerdo con sus colegas respecto al fallo que antecede,
por las siguientes razones:
1. Es posible llegar a un lugar
por diferentes rutas. Tal es la situación en cuanto la declaratoria de
inconstitucionalidad de la Ley Sobre Vagos y Maleantes hecha por esta Corte
Suprema de Justicia.
La Ley sobre Vagos y Maleantes se
ha convertido en una especie de coraza, de barrera, de muro, de la sociedad
venezolana frente a la situación real y dramática de la inseguridad personal y
el hampa desbordada. Escudo protector más de carácter psicológico que real, de
ello estamos convencidos.
2. Esa misma excusa es utilizada
por las autoridades administrativas para justificar redadas y acciones
policiales que alcanzan, no sólo a los humildes habitantes de barrios
marginales sino también a jóvenes de otros niveles (educativos, profesionales,
etc.).
Pero es innegable que muchos
sectores de la sociedad venezolana consideran a esa Ley como un instrumento por
medio de la cual el Poder Público puede solucionar, aparentemente, las
situaciones de inseguridad personal citadas.
3. Esta circunstancia obliga a
este Alto Tribunal concretar, con claridad y sin lugar a equívocos, con firmeza
y sin rebuscamientos, sin rodeos innecesarios, cuáles son las colisiones que
ese texto legal tiene con la Constitución vigente. Eso piensa quienes disienten
de la mayoría de la Corte en Pleno, al considerar que la decisión no expresa,
con la debida precisión, el problema de inconstitucionalidad analizado.
4. La Ley sobre Vagos y Maleantes
contempla una amplia y profunda potestad sancionatoria administrativa que
permite a funcionarios de la Administración Pública infligir un mal a un
particular derivado de una conducta contraria a esa Ley, que conlleva -a juicio
del funcionario públlico- la privación de libertad de ese particular, por la
violación de una regla legal que impone un deber o prohíbe una conducta.
5. La coexistencia en nuestro
ordenamiento jurídico de una distribución de la potestad punitiva del Estado
entre sanciones administrativas (faltas), bajo el imperio del Derecho
Administrativo, tramitadas e impuestas por la Administración y las penas,
sometidas al Derecho Penal material y al Derecho Procesal Penal, nos hace
reflexionar si hay criterios objetivos para tal dicotomía. ¿Será una intención
clara del legislador?. Esto exige diferenciar las clases de sanciones
administrativas tomando en cuenta instituciones constitucionales como la
legalidad administrativa, la legalidad penal y, en especial, el derecho
constitucional a la libertad individual.
6. La administración en el mundo
contemporáneo goza de libertad punitiva y en base a ella impone sanciones en
dos planos. El primero, para garantizar su propia organización y orden interno
comprendiendo el medio de protección y ejecución de sus propios actos. El
segundo, la tutela de orden público entendido como orden social general, con
ejemplos típicos como las sanciones al orden público contenidas en leyes de
policía (ejemplo, Ley del Servicio Nacional de Seguridad y la Ley sobre Vagos y
Maleantes) también en leyes que disciplinan el mercado, los precios y las
finanzas (Ley contra el Acaparamiento y la Especulación, Ley de Protección al
Consumidor y al Usuario, etc.).
Es en este plano en el cual se
manifiesta el problema de la Ley sobre Vagos y Maleantes, y es que se confunde
la potestad sancionatoria administrativa con la punitiva penal, correspondiente
esta última a lo jurisdiccional, en la cual la Administración no está amparando
su propia organización y funcionamiento, sino al orden social en su pluralidad.
Lo cual realiza, además, con técnicas autoritarias y privilegiadas que la
sociedad, al crear la Administración, ha puesto en sus manos. Ello, sin
embargo, puede originar verdaderos abusos y violaciones de derechos subjetivos
y aun de garantías constitucionales.
7. Desde el punto de vista
general -que comprende cualquier manifestación de la potestad punitiva de la
Administración a través de sanciones- podemos reducir tales posibilidades de
abuso a grandes áreas, como la aplicación de sanciones sin procedimiento y las
sanciones restrictivas de la libertad individual, el respeto a la legalidad en
sus dos vertientes: la legalidad penal y la legalidad administrativa, el
respeto de la presunción de inocencia, así como el problema relativo al
principio del non bis in idem. Ahora bien, en el caso de la Ley sobre Vagos y
Maleantes, se agrava el problema, pues no se trata del abuso de funcionarios en
alguno de los casos que tramita, sino que la propia ley establece el abuso de
las áreas antes señaladas.
El problema se hace más grave
porque la ley cuya constitucionalidad se enjuicia permite la privación de
libertad de particulares impuestas por la Administración, por el funcionario
administrativo que la Ley sobre Vagos y Maleantes señala.
8. Pero también la potestad
punitiva de los tribunales penales ha sido atemperada por la teoría del delito
o la teoría del hecho punible para establecer la responsabilidad penal de
determinado sujeto. El juez penal enmateria represiva realiza esa función en
virtud de los principios de la legalidad (nullum crime, nulla poena sine lege:
sólo la ley puede crear delitos y penas) y la obligación de seguir un
procedimiento judicial para la imposición de una condena.
La potestad punitiva de la
Administración ha sido durante mucho tiempo represiva, primaria y arcaica; la
Ley sobre Vagos y Maleantes no escapa a ello y sobre todo no respeta los
siguientes principios y derechos recogidos y garantizados por la Constitución
vigente:
A. el injusto típico, pues la
presunta transgresión debe estar tipificada en una norma de derecho. B. para
que la Administración pueda sancionar es necesario que exista previamente la
sanción prevista en una ley. C. que se pruebe de manera absoluta que el
inculpado ha realizado la acción transgresora imputada. D. la obligatoriedad de
un procedimiento como requisito ad solemnitatem con derecho a la defensa del
inculpado y su participación en ese procedimiento. E. el principio in dubio pro
reo. F. respetar el principio general de la prescripción de la sanción, y G. la
condena por privación de libertad sólo puede serlo por juicio ante el Tribunal
competente, pues el Poder Judicial tiene el monopolio de la jurisdicción en
Venezuela. Principios que, por cierto, deben ser tomados en cuenta cuando el
Congreso de la República legisle sobre medidas de interés social sobre sujetos
en estado de peligrosidad.
De manera tal que, nuestra
Constitución es groseramente violentada por la Ley sobre Vagos y Maleantes en
sus artículos 44, 59, 60 (in totum), 61, 68, 69, 136 ordinales 23º y 24º; 205 y
207, todos ellos correspondientes, además, a los principios, derechos y
garantías constitucionales (de los particulares, del debido proceso y las
condiciones de independencia y autonomía de los jueces que son, a su vez,
garantías de los ciudadanos para acceder y gozar de la administración de la
justicia).
Este es nuestro parecer, que
disiente en cuanto a la motivación de la sentencia considerando que la Ley
sobre Vagos y Maleantes violenta nuestro ordenamiento constitucional por las
razones arriba explanadas.
Queda así expresado el criterio
de los disidentes.
Caracas en fecha ut-supra.
La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ
Primer Vicepresidente,
ISMAEL RODRIGUEZ SALAZAR
Segundo Vicepresidente,
ANIBAL RUEDA
Magistrados:
JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS
ALFREDO DUCHARNE ALONZO
HILDEGARD RONDON DE SANSO
ALIRIO ABREU BURELLI
HECTOR GRISANTI LUCIANI
JOSE JUVENAL SALCEDO CARDENAS
HUMBERTO J. LA ROCHE
LUIS MANUEL PALIS RAUSEO
Magistrado-Disidente
REINALDO CHALBAUD ZERPA
CESAR BUSTAMANTE PULIDO
JOSE LUIS BONNEMAISON
NELSON RODRIGUEZ GARCIA
Magistrado-Disidente
El Secretario
ENRIQUE SANCHEZ RISSO
NERG/LMPR/mb.-
EXP. Nº 251