No resulta aplicable el principio de la reformatio in peius en la jurisdicción contencioso administrativa (Sala Constitucional)
"...Del análisis efectuado de la solicitud en cuestión, observa la Sala que en el caso de autos no existe violación alguna de derechos constitucionales por parte de la referida Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que dictó un fallo, el cual, si bien fue contrario a las pretensiones del accionante, no vulneró las garantías constitucionales hoy denunciadas.
En efecto, a juicio de esta Sala, la sentencia accionada en amparo estuvo ajustada a derecho respecto de la denuncia formulada por la accionante, por lo que en modo alguno podrían ser considerados violatorios en el marco de una acción de amparo, al tiempo que de los argumentos contenidos en el escrito de amparo sólo se desprende la disconformidad del accionante con la decisión impugnada.
En tal sentido, la Sala reitera que en sentencia N° 1219 del 6 de julio de 2001 (caso: Anatolia del Rosario Vivas Peñaloza), ratificada en sentencia Nº 830 del 11 de mayo de 2005 (caso: Constructora Camsa C.A.), reconoció el carácter de orden público del principio de la non reformatio in peius, en los siguientes términos:
“en el caso sub examine, la supuesta agraviada no denunció en su demanda de amparo la violación del principio de la prohibición de la reformatio in peius, no obstante, esta Sala Constitucional comparte el criterio que sentó de Casación Civil de de Justicia en sentencia n° 316/09.10.97, (Caso: Alfredo Enrique Morales López), en cuanto a que dicho principio es de orden público en tanto que se conecta con la garantía constitucional del derecho a la defensa y, por ende, con el debido proceso.
En efecto, con la reforma de la sentencia, en beneficio de quien no apeló y en perjuicio del único que lo hizo, se concedió una ventaja indebida a una de las partes y se rompió con el equilibrio procesal, lo cual apareja indefensión ya que ésta no sólo se produce cuando el juez priva o limita a alguna de las partes de los medios o recursos que le concede la ley, sino, también, cuando el juez altera el equilibrio procesal mediante la concesión de ventajas a una de las partes, en perjuicio de su contraria, tal y como sucedió en el caso sub examine”.
Ahora bien, el alcance del referido principio no es uniforme en los diversos regímenes estatutarios que regula el derecho procesal, tal como lo advirtió la Sala en materia de amparo, al señalar que los pedimentos del querellante no vinculan “necesariamente al Juez del Amparo, para quien lo importante es amparar el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales” (Cfr. Sentencia N° 7/00).
En lo que se refiere al ordenamiento procesal que regula la jurisdicción contencioso administrativa, debe tenerse en cuenta el contenido del artículo 256 de la Constitución, conforme al cual, los órganos que la integran “son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”, con lo cual deben “velar por los intereses generales de la sociedad conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 366/08).
Por ello, el juez contencioso administrativo, no puede verse atado a la estricta observancia de lo que se argumenta en el escrito de fundamentación a la apelación en los términos del proceso civil, pues siendo como es la jurisdicción contencioso administrativa una garante de la legalidad de la actividad administrativa -razón que abona los poderes inquisitivos de los que goza-, también la segunda instancia ostenta facultades de conocimiento completo del asunto, no sólo por la circunstancia de que la apelación haya sido oída en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), sino porque tiene poder de revisión de la conformidad a derecho de la Administración, con lo cual no resulta aplicable el principio de la reformatio in peius. Así se declara.
En consecuencia, concluye esta Sala Constitucional que no se encuentran satisfechos los extremos legales exigidos por el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para la procedencia de la acción de amparo, al no haber incurrido la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en usurpación de funciones o abuso de poder, ni ocasionar con su decisión violación de derecho constitucional alguno, por lo cual la presente acción de amparo resulta improcedente in limine litis. Así se decide.
Ahora bien, esta Sala por orden público constitucional en ejercicio de la competencia contenida en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, en concordancia con el artículo 25, cardinales 10 y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 109/13), procede a revisar de oficio la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 21 de marzo de 2013, en la demanda por indemnización de daños y perjuicios que interpuso la parte hoy accionante contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, sobre la base de las siguientes consideraciones:
De la lectura de la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 21 de marzo de 2013, se advierte que la misma sostuvo respecto del fondo del asunto planteado a su conocimiento que “(...) se aprecia claramente que la Policía Metropolitana de Caracas procedió a la reincorporación del ciudadano Henry José Ramos al cargo de Agente Regular únicamente a los fines de otorgarle el mencionado beneficio de pensión por invalidez, ello en virtud de su incapacidad para el trabajo decretada por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en fecha 1º de julio de 2008, y no como consecuencia del actuar doloso de la Policía querellada. Así pues, resulta evidente que nada tiene que ver el hecho de que se le haya otorgado una pensión de invalidez al ciudadano Henry José Ramos con un reconocimiento tácito de la Administración por algún tipo de actuar ilegal” (Destacado de la Sala, folio 336, anexo 2) y sobre la base de tal afirmación, concluyó que:
“(…) no se evidencia de las actas procesales anteriormente descritas, que los daños materiales invocados por la parte actora en su escrito libelar que alegó haber sufrido en su esfera patrimonial, esto es, los perjuicios materiales reclamados, que resultaron en los sueldos dejados de percibir por la imposibilidad de recibir tal remuneración desde el año 1984 hasta el 2011, hayan sido como consecuencia de la conducta omisiva o dolosa de la Administración, por cuanto no se evidencia que el actor hubiese quedado incapacitado para el trabajo para la época en que presentó su renuncia voluntaria al ente, siendo que no le correspondía a la Administración tramitar en su favor una pensión de invalidez en ese momento por cuanto no existía evidencia de su incapacidad para esa oportunidad. Así se establece” (Destacado de esta Sala).
Los anteriores asertos, se fundamentan esencialmente en el análisis del punto de cuenta dirigido al ciudadano Director General de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia del 13 de octubre de 2009, donde se solicita -según la sentencia objeto de revisión- “la REINCORPORACIÓN a la Policía Metropolitana del ciudadano: RAMOS HENRY JOSE […] con la jerarquía de AGENTE REGULAR; según Oficio Nº DAL 8370 DE FECHA 29/9/2009 donde se ordena su reincorporación inmediata a los fines de tramitarle su incapacidad, en virtud a que existen informe Médicos Psiquiátricos que indican que el antes identificado ciudadano no se encuentra apto para trabajar”, omitiéndose que la recomendación aprobada, fue la “REINCORPORACIÓN para dar cumplimiento al Oficio DAL N° 8370 de fecha 29/9/2009, emanada de la Dirección General de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interior y Justicia (sic)” -folio 81, anexo 2- y que a partir de la referida aprobación (13/10/09) se reingresó al mencionado ciudadano el 16 de octubre del mismo año, tal como se evidencia de la “constancia de afiliación del seguro social obligatorio y HCM” de la “Policía Metropolitana” -folio 81, anexo 2-.
Sin embargo, la Corte prescindió de cualquier tipo de valoración en torno al contenido del referido Oficio Nº DAL 8370 suscrito por el Director General de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia del 29 de septiembre de 2009, el cual formaba parte de la motivación del punto de cuenta mediante el cual se ordenó la reincorporación del demandante para “tramitarle su incapacidad” y que estableció claramente, que “se evidencia para la fecha de su renuncia presentaba defecto intelectual o carecía de discernimiento alguno”, reiterando el contenido del Oficio N° 3708 del 12 de febrero del mismo año emanado del mismo órgano, el cual señaló “que no era su voluntad la de interponer renuncia por encontrarse bajo incapacidad mental”.
Con la omisión en la valoración de tales elementos de convicción, la Sala debe reiterar que un fallo puede ser incongruente tanto por acción como por omisión, por cuanto “(…) la incongruencia activa se presenta, ante la resolución de la pretensión por parte del juez, incumpliendo la obligación de actuar de manera coherente en relación con los términos en que fue planteada dicha pretensión, generando con su pronunciamiento desviaciones que suponen modificación o alteración en el debate; en cambio, la inmotivación deviene por incongruencia omisiva, por el incumplimiento total de la obligación de motivar, y dejar por ende, con su pronunciamiento, incontestada dicha pretensión, lo que constituye una vulneración del derecho a la tutela judicial, siempre que el silencio judicial no pueda razonablemente interpretarse como desestimación tácita (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº. 4.594/2005-.
Así, en relación a la incongruencia como lesión al derecho a la defensa y la garantía del debido proceso, esta Sala Constitucional en sentencia Nº 1.340 del 25 de junio de 2002, señaló “(...) el agravio o lesión al derecho a la defensa y a la garantía del debido proceso lo causa la evasión en cuanto al pronunciamiento correcto u omisión de pronunciamiento o ausencia de decisión conforme al recurso ejercido por la parte, lo que da lugar a una incongruencia entre -lo peticionado- la actuación requerida del órgano jurisdiccional y la producida por éste, que originó una conducta lesiva en el sentenciador, quien estando obligado a decidir de acuerdo con lo solicitado, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia (artículo 243, numeral 5, del Código de Procedimiento Civil), procedió a declarar algo distinto a lo reglado en la ley (…)”.
Igualmente, la Sala sostuvo en sentencia Nº 1.068/2006, que “(...) ‘la función jurisdiccional es una actividad reglada, que debe adecuarse a ciertos parámetros interpretativos establecidos de manera previa y formal por el Legislador, donde la aplicación indefectible por el juzgador de ciertas consecuencias jurídicas se impone, ante determinados presupuestos de hecho (…). Esta actividad reglada previene fórmulas de actuación para la magistratura en virtud de la cual si bien el juez dispone de la posibilidad de emitir juicios de opinión que obedezcan a su particular manera de comprender las situaciones sometidas a su conocimiento y posee un amplio margen interpretativo, debe, sin embargo, ceñirse en su actividad decisoria a los postulados legales que regulan tal actividad. En este sentido, se advierte como el ordenamiento jurídico introduce disposiciones normativas dirigidas especialmente a la actividad de juzgamiento’ (…)”.
En el caso sub examine, de la lectura de la sentencia objeto de revisión al omitir un análisis expreso en torno al alcance y contenido de los mencionados oficios, los cuales constituyen elementos fundamentales para la resolución de la causa, en la medida que son determinantes en el dispositivo del fallo de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo del 21 de marzo de 2013, por cuanto la consideración respecto de la validez (por vicios en el consentimiento) y eficacia (aceptación) de la renuncia, constituyen elementos que condicionan el análisis de la legalidad de la actividad desarrollada por la Administración, particularmente en lo que se refiere a la posible declaratoria de “incapacidad” y los efectos económicos de la misma.
Debe recordar esta Sala a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que desde hace más de medio siglo, la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa, ha señalado respecto a la motivación de los actos administrativos la validez de aquellos fundamentos “presupuestos” o “determinantes”, previstos en la disposición que se aplica -por ejemplo- o cuando éstos se encuentran en dictámenes u oficios que la propia Administración elabora y que permiten en definitiva que el particular conozca las causas del acto, así como evitar la arbitrariedad en el ejercicio de las competencias por parte de los funcionarios (Cfr. Sentencias de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, Gaceta Forense Núms. 36, 1632, pp. 164-165 y 50, 1965, p. 69).
En este sentido, se estima que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al no conocer y analizar el contenido de tales oficios de la Administración, obvió los criterios e interpretación de las normas y principios constitucionales, así como la doctrina sentada por esta Sala en las sentencias citadas en el texto de la presente decisión incurriendo en el vicio de incongruencia omisiva, en consecuencia, se declara ha lugar la revisión ejercida, se anula dicha decisión y se ordena que se dicte nuevo fallo, con pronunciamiento de fondo sobre la causa, de conformidad con las consideraciones expuestas en el presente fallo (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 93/01 y 325/05, casos: “Corpoturismo” y “Alcido Pedro Ferreira”, respectivamente). Así se decide.
Finalmente, esta Sala con preocupación debe reiterar nuevamente a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, que “(…) No puede considerarse (…) que la intención del Constituyente haya sido la de erigir la responsabilidad del Estado como una garantía prevista a favor de la Administración, y en protección del erario público (…)” -Vid. Sentencias de esta Sala Núms. 2.818/02 y 1.542/08-, nuestro sistema de responsabilidad debe siempre atender a parámetros de amplitud e integralidad, tal como se ha delimitado en las sentencias de esta Sala Constitucional núms. 2828/2002, 2359/2007, 1542/2008 y 189/10, lo cual debería tomar en consideración el órgano jurisdiccional que corresponda conocer el fondo de la presente causa. Por ello, corresponde a la Corte de lo Contencioso Administrativo, analizar en el marco de sus competencias, la procedencia de extender la indemnización -lucro cesante- a los años que ese funcionario (demandante) dejó de percibir la pensión que se le reconoce, así como la pretensión relacionada con el daño emergente como consecuencia del “daño sufrido”, siendo estos aspectos medulares de una pretensión que rebasa el pago de una pensión y alcanza la determinación de la responsabilidad del Estado en la omisión de no haber tramitado diligentemente la pensión de invalidez de un funcionario que sufrió un accidente en servicio de la Administración.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:
1.- IMPROCEDENTE IN LIMINE LITIS la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano HENRY JOSÉ RAMOS FLORES, asistido por los abogados Mariolga Quintero Tirado, Carlos La Marca Erazo y Luis Alfredo Dos Ramos Noguera, ya identificados, contra la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 21 de marzo de 2013.
2.- REVISA DE OFICIO la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 21 de marzo de 2013, la cual ANULA.
3.- Se ORDENA a la Corte de lo Contencioso Administrativo que corresponda previa distribución, se dicte nueva decisión, con pronunciamiento de fondo sobre la causa, de conformidad con las consideraciones expuestas en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº AA50-T-2013-0410
LEML/
