Sala Electoral ordena la realización de comicios nacionales para renovar la Junta Directiva del Inpreabogado (Tribunal Supremo de Justicia)
"...se constata que la acción de amparo constitucional tiene su origen en la alegada omisión en la que habría incurrido el Consejo Directivo del INPREABOGADO por abstenerse de convocar a elecciones a fin de renovar a sus integrantes, pese a haberse vencido su período de gestión hace varios años.
Como consecuencia de dicha omisión, la parte accionante actuando en nombre propio y en representación de los intereses de los abogados del país denuncia la transgresión de los artículos 21, 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, solicita la desaplicación del contenido de los artículos 80 de la Ley de Abogados, 84 y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados, por cuanto, a su criterio, tales normas vulneran el derecho a la participación y al sufragio universal, directo y secreto así como el derecho a la igualdad, por prever un sistema electoral de segundo grado y por exigir que los integrantes del Consejo Directivo del INPREABOGADO se encuentren domiciliados en la ciudad de Caracas.
Expuesto lo anterior, se debe indicar que tanto de los autos que conforman el expediente judicial como de los alegatos expuestos por las partes con ocasión de la realización de la audiencia constitucional se desprende que no constituye un hecho controvertido la omisión en la que ha incurrido el Consejo Directivo del INPREABOGADO al no convocar el proceso electoral mediante el cual se debe renovar a sus integrantes, pese a no haberse señalado con precisión la fecha en la cual se efectuó la última elección de autoridades. Tampoco se discute el prolongado vencimiento de su período de gestión de dos (2) años, previsto en el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados.
En efecto, se observa que en escrito de fecha 30 de mayo de 2013, la representación judicial del INPREABOGADO ratifica lo expuesto con ocasión de la audiencia constitucional efectuada ese mismo día, al señalar que “…con la mejor y más absoluta buena fe (…) est[á] en la disposición de solicitar al Poder Electoral que [lo] asesore en las elecciones a realizar…”, sin que se evidencie que durante la tramitación de la causa haya cuestionado la denuncia esgrimida por los accionantes en relación con el vencimiento del período de gestión del Consejo Directivo ni en cuanto a la omisión de convocatoria a elecciones. De allí que sea evidente la transgresión del derecho al sufragio y a la participación ocasionada por tal omisión (corchetes de la Sala).
Ahora bien, observa la Sala que el artículo 80 de la Ley de Abogados prevé lo siguiente:
Artículo 80: Los órganos del Instituto son:
a) La Asamblea General que estará integrada hasta por cinco (5) representantes de cada Colegio de Abogados.
(…)
Parágrafo Segundo: Los miembros del Consejo Directivo del Instituto, serán designados por la Asamblea General del mismo, deberán estar domiciliados en el área metropolitana de Caracas y durarán dos años en el ejercicio de sus funciones.
Asimismo, el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Abogados reitera lo expuesto en los siguientes términos:
Artículo 84: La suprema autoridad del Instituto es la Asamblea General, constituida por representantes de todos los Colegios de Abogados de la República, cuyo número no excederá de cinco por cada Colegio.
Del contenido de las normas transcritas se desprende que, en principio, la elección de los miembros del INPREABOGADO corresponde a una Asamblea General conformada por representantes de cada uno de los Colegios de Abogados del país. Por tanto, la aplicación de dichas normas al caso de autos conduciría a concluir que la reconocida omisión en cuanto a la convocatoria al proceso electoral para renovar a su Consejo Directivo afectaría únicamente los derechos al sufragio y a la participación de quienes conforman la Asamblea General (representantes) y no los del colectivo de abogados inscritos en el Instituto. No obstante, dicha postura resulta manifiestamente inconstitucional por los motivos que a continuación se exponen:
En efecto, en primer lugar debe destacarse que el INPREABOGADO constituye una organización de interés colectivo que tiene como objeto la procura del bienestar social y económico de los abogados y sus familiares, aspecto este que se materializará mediante diversas acciones, tales como: i.- La implantación de mecanismos que permitan afrontar las consecuencias que pudieran afectar a sus integrantes o familiares a causa de muerte, enfermedad o incapacidad del abogado afiliado; ii.- La promoción del ahorro; iii.- Facilitar la adquisición de viviendas propias; iv.- Incentivos económicos que permitan el desarrollo de actividades que representen un aumento de la calidad de vida del abogado y sus familiares, entro otras, tal como lo prevé el artículo 77 de la Ley de Abogados y lo reitera el artículo 79 de su Reglamento.
Al respecto, resulta pertinente hacer mención al contenido de la sentencia Nro. 1746 del 10 de agosto de 2007, emanada de la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la que se precisaron algunos aspectos de los institutos de previsión social en los siguientes términos:
Ahora bien, la existencia de gremios profesionales no excluye la posibilidad de que ciertos profesionales cuenten también, incluso por norma legal, con entes creados para velar por su situación económica y social. Se trata de los comúnmente llamados Institutos de Previsión, que tienen por finalidad garantizar la asistencia a las personas que pertenecen a determinado gremio (lo que puede alcanzar a sus familiares o a personas relacionadas con esa profesión), de manera similar a lo que se lograría con el servicio de Seguridad Social del Estado o los seguros privados. Se erigen como instrumentos para que, de manera mancomunada entre quienes tienen intereses comunes, se consiga la seguridad que toda persona requiere.
Como se observa, hay un vínculo necesario entre los colegios profesionales (como especie de los gremios profesionales) y los institutos de previsión, pues ambos están formados por profesionales de un determinado sector de actividad. Sin embargo, son muy distintos sus fines: mientras el gremio vela por la profesión en sí misma para garantizar su correcto ejercicio, el instituto de previsión persigue la asistencia socioeconómica de tales profesionales.
Lo expuesto explica que en el gremio sólo participan los profesionales del área de que se trate, a diferencia de los institutos de previsión, en lo que pueden tener cabida, así sea como beneficiarios de ayudas o servicios, personas que no son profesionales de tal área, pero sí tienen lazos con ellos o relaciones con la actividad concreta.
En la citada sentencia se efectuó una diferenciación entre las organizaciones de carácter gremial y los institutos de previsión social, concluyéndose que, aun cuando ambos se relacionan y se complementan, los referidos institutos se encuentran destinados a procurar una mejor calidad de vida de los profesionales que los conforman y de sus familiares a diferencia de los gremios profesionales, cuya misión se centra en vigilar el apropiado ejercicio de una profesión en específico.
Así pues, partiendo de los objetivos perseguidos por los institutos de previsión social se hace evidente la importancia que dichas organizaciones revisten para los gremios profesionales, tal es el caso del gremio conformado por los profesionales del Derecho. De allí que resulte claro el interés del colectivo de abogados que se encuentran inscritos en el INPREABOGADO en participar, de manera directa, en la elección de las autoridades que lo conducirán.
En efecto, el Consejo Directivo del INPREABOGADO es el órgano a quien corresponde la gestión de los intereses de sus afiliados, asegurando la consecución de los fines encomendados al Instituto por la Ley de Abogados y su Reglamento, por lo que la participación directa de dichos afiliados en la elección de los integrantes del cuerpo directivo encuentra plena justificación en el contenido de los artículos 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prevén el derecho a la participación en los asuntos públicos así como el derecho al sufragio mediante elecciones universales, directas, libres y secretas.
No obstante lo señalado, se observa que el sistema electoral previsto por el legislador consiste en una elección indirecta o de segundo grado, en la que cada Colegio de Abogados debe seleccionar a cinco (5) representantes que integrarán la Asamblea General del INPREABOGADO, sin que la Ley de Abogados o su Reglamento precisen cómo deberá efectuarse esa elección. Una vez conformado dicho órgano, la representación de cada Colegio de Abogados contará con un solo voto (independientemente del número de representantes que posea) a fin de elegir al Consejo Directivo del INPREABOGADO.
Ante la situación descrita resulta oportuno hacer mención al contenido de la decisión Nro. 135 del 28 de septiembre de 2004, emanada de la Sala Electoral, en la que fue abordada una controversia similar a la de autos, señalándose en esa oportunidad lo siguiente:
En opinión de este juzgador, cobra especial trascendencia en el caso de autos el principio participativo en la Constitución vigente, tanto como principio general (artículos 5 y 6); como derecho constitucional y mecanismo de expresión de la soberanía (artículo 62), lo cual debe interpretarse concatenadamente con la consagración del sufragio como derecho (artículo 63) a ejercerse en votaciones libres, universales, directas y secretas, ahora extensible a los procesos electorales gremiales (artículo 293 numeral 6). De allí que la concepción del ejercicio del sufragio indirecto o de segundo grado, como lo es en definitiva el que ejercen los abogados colegiados al verse limitados a elegir a los Delegados que a su vez designarán a los órganos directivos de la Federación de Colegios de Abogados de Venezuela, resulta contraria a las normas y principios que informan la materia electoral y de participación política en el sistema constitucional vigente.
En consecuencia, cabe concluir que la imposición de un mecanismo de esta índole sin justificación alguna incide negativamente en lo que se conoce en el Derecho Comparado como el “contenido esencial” del derecho fundamental de sufragio, desnaturalizándolo y desdibujando sus elementos primordiales, lo cual está vedado al Legislador, que en este aspecto, como también sostiene la doctrina nacional y comparada, no goza de una libertad de configuración absoluta, sino que, si bien ostenta competencias para determinar la modalidad de ejercicio del derecho en cuestión, debe guiarse por las pautas constitucionales. En caso contrario incurre la norma legal en el vicio de inconstitucionalidad, como ocurre en el presente supuesto, al imponerse la modalidad de ejercicio del sufragio indirecto o de segundo grado en forma contraria a los caracteres que determinan este derecho fundamental según la concepción que se recoge en el artículo 63 constitucional, con lo cual “...ya no es posible reconocer los elementos constitutivos que identifican y singularizan el derecho constitucional...” (PRIETO SANCHÍS, citado por PECES-BARBA MARTÍNEZ, Gregorio: Curso de Derechos Fundamentales. Teoría General. Universidad Carlos III de Madrid. p. 597).
Consecuencia de todo lo anterior, es que las normas contenidas en la Ley de Abogados respecto a la forma de elección de los órganos directivos de la Federación de Colegios de Abogados de Venezuela, al resultar manifiestamente contrarias al texto fundamental, no son susceptibles de ser aplicadas en virtud de la Disposición Derogatoria Única constitucional. En tal razón, esta Sala Electoral arriba a la indubitable conclusión de que el contenido de los artículos 47 y 54 de la Ley de Abogados y el artículo 60 de su Reglamento resultan contrarios a la recta interpretación de los derechos constitucionales al sufragio y a la participación política, y que debe procederse a su desaplicación para el proceso electoral que se ha ordenado convocar. Así se declara.
Las consideraciones expuestas en el fallo que antecede se encuentran referidas a la manera de elegir a las autoridades de una organización de naturaleza gremial como es la Federación de Colegios de Abogados. Sin embargo, tales argumentos deben darse por reproducidos en lo que respecta a los procesos electorales a ser efectuados en el seno de los institutos de previsión social como el INPREABOGADO, considerando los fines que estos persiguen y la importancia que representan para los gremios profesionales, con los que se encuentran íntimamente vinculados, tal como se señaló en párrafos precedentes.
En virtud de tales circunstancias, la Sala Electoral declara que el mecanismo de elección de segundo grado, establecido en el literal “a” y Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados y 84 del Reglamento de dicha Ley resulta manifiestamente violatorio del derecho a la participación y al sufragio, en los términos en que estos han sido previstos por el constituyente en los artículos 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que es necesaria su desaplicación para el caso concreto. Así se declara.
Por tanto, al haberse precisado que la elección de las autoridades que conforman el Consejo Directivo del INPREABOGADO es un asunto que corresponde a todos los abogados inscritos en el Instituto, se concluye que la omisión en la que ha incurrido dicho órgano al no convocar al proceso electoral mediante el cual deben ser renovados sus integrantes no constituye una circunstancia que afecte a un grupo limitado de individuos (representantes de los Colegios de Abogados) sino que, por el contrario, implica una flagrantemente violación del derecho a la participación y al sufragio del colectivo de abogados.
De allí que, a fin de restablecer la situación jurídica infringida por el mencionado Consejo Directivo en cuanto al ejercicio de los derechos constitucionales enunciados, resulta procedente ordenar la realización de la convocatoria al proceso electoral mediante el cual deberán ser renovadas tales autoridades, con la participación directa de todos los abogados inscritos en el INPREABOGADO. Así se declara.
Señalado lo anterior, se observa que la parte agraviada solicita la desaplicación del Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados así como del artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados, por cuanto, a su criterio, limitarían el derecho al sufragio pasivo al prever que los miembros del Consejo Directivo del INPREABOGADO deberán estar domiciliados en la ciudad de Caracas.
En tal sentido, observa la Sala Electoral que el referido Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados establece que:
Artículo 80: Los órganos del Instituto son:
(…)
Parágrafo Segundo: Los miembros del Consejo Directivo del Instituto, serán designados por la Asamblea General del mismo, deberán estar domiciliados en el área metropolitana de Caracas y durarán dos años en el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados ratifica lo expuesto, en los siguientes términos:
Artículo 93: Los miembros principales del Consejo Directivo y sus suplentes deberán estar inscritos en el Instituto, domiciliados en el área metropolitana de Caracas, ejercerán sus cargos durante dos años y podrán ser reelegidos. En caso de renuncia, continuarán en el cargo hasta que sean reemplazados.
De las normas referidas se desprende que a fin de ejercer algún cargo dentro del Consejo Directivo del INPREABOGADO, deberán cumplirse dos condiciones concurrentes, a saber: i.- Estar afiliado al INPREABOGADO; y, ii.- Tener su domicilio en la ciudad de Caracas.
Tales requisitos constituyen condiciones para ser elegible, por tanto, en interpretación en sentido contrario, el incumplimiento de tales exigencias configurará supuestos de inelegibilidad.
Al respecto debe tenerse en cuenta que las causales de inelegibilidad constituyen limitaciones al sufragio pasivo que, por tal motivo, deben ser establecidas bajo parámetros razonables y proporcionales que no vacíen de contenido el núcleo esencial del derecho constitucional.
En este caso se observa que el legislador ha previsto una discriminación carente de todo fundamento respecto a quiénes pueden optar a desempeñar cargos dentro del Consejo Directivo, la cual se encuentra establecida en función del domicilio, circunstancia esta que, además de afectar el derecho al sufragio en su faceta pasiva, infringe el contenido del artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que prevé la igualdad de todas las personas ante la ley, con la consecuente prohibición de establecer discriminaciones que menoscaben dicha igualdad.
En efecto, la mencionada norma constitucional establece lo siguiente:
Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
Respecto al contenido de la norma transcrita, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante sentencia Nro.1825 del 9 de octubre de 2007, señaló lo siguiente:
Esta Sala ha sostenido con anterioridad que el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (sentencia número 266/2006, de 17 de febrero). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes.
De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos. En otras palabras, no se debe asimilar a los distintos, y no se deben establecer diferencias entre los iguales (sentencia n° 266/2006, de 17 de febrero).
De igual forma, esta Sala reitera que el respeto al principio o derecho fundamental a la igualdad y a la no discriminación es una obligación de los entes incardinados en todas las ramas que conforman el Poder Público, de tratar en igual forma a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho y que todos los ciudadanos gocen del derecho a ser tratados por la ley de forma igualitaria.
Tomando en consideración esta última afirmación, debe señalarse que dos de las modalidades más básicas de este principio son, en primer lugar, el principio de igualdad ante la ley strictu sensu, también denominado principio de igualdad en la ley o igualdad normativa, el cual constituye una interdicción a todas aquellas discriminaciones que tengan su origen directo en las normas jurídicas, de lo cual se colige que dicho postulado se encuentra dirigido a los autores de las normas, fundamentalmente, al órgano legislativo; y en segundo término, el principio de igualdad en la aplicación de la ley o igualdad judicial, el cual constituye la barrera a toda discriminación que se pretenda materializar en la aplicación de las normas jurídicas por parte de los tribunales de la República, siendo que este segundo principio se encuentra destinado a los órganos encargados de la aplicación de la Ley (sentencia n° 266/2006, de 17 de febrero).
El principio de igualdad normativa constituye un mecanismo de defensa en manos del ciudadano frente a las posibles discriminaciones que pudiera sufrir por obra del Poder Legislativo, e implica la prohibición de que en los principales actos que sean dictados por esta rama del Poder Público (a saber, las leyes), se establezcan discriminaciones.
Siendo así, la libertad de configuración normativa del órgano legislador nunca podrá traspasar el límite del contenido esencial del derecho fundamental a la igualdad, toda vez que tal avasallamiento de esta barrera es susceptible de conllevar a la movilización del aparataje de la justicia constitucional, a los fines de que sea emitido un pronunciamiento que apunte a catalogar como inconstitucional la norma correspondiente, sea en el caso concreto a través de la aplicación del control difuso de la constitucionalidad, o de forma abstracta mediante la motorización del control concentrado de la constitucionalidad.
En consecuencia, visto que tanto el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados como el artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados prevén como requisito para desempeñar cargos en el Consejo Directivo del INPREABOGADO estar domiciliado en la ciudad de Caracas, estableciendo una diferenciación de trato que no se encuentra fundamentada en motivos objetivos, razonables y congruentes, se considera necesario desaplicar en el caso de autos las referidas normas, por cuanto su aplicación en la contienda electoral cuya realización ordenó la Sala conduciría a considerar que únicamente podrán postularse aquellos abogados que residan en la Capital de la República, excluyendo al resto de profesionales del derecho domiciliados en otras ciudades del país, lo cual constituye una manifiesta discriminación que vulnera el derecho a la igualdad y restringe injustificadamente el derecho al sufragio pasivo. Así se declara.
Ahora bien, considerando que en la normativa electoral contenida tanto en la Ley de Abogados, en el Reglamento de la Ley de Abogados como en el vigente Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado (cuya última reforma se produjo mediante Decreto Presidencial de fecha 22 de diciembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.506 Extraordinario del 23 de diciembre de 1992) no se estableció regulación suficiente respecto a la manera de proceder para conformar la comisión electoral que regirá los procesos electorales que se lleven a cabo en el seno de dichos organismos, a fin de evitar mayor dilación en la renovación de autoridades y en aras de garantizar los derechos a la participación y al sufragio de los abogados inscritos en el INPREABOGADO, con fundamento en lo previsto en el numeral 6 del artículo 293 constitucional, se ordena al Consejo Nacional Electoral conformar una Comisión Electoral Ad-Hoc, integrada por tres (3) funcionarios designados de su propio seno, dentro del lapso de quince (15) días hábiles de la Administración electoral, contados desde el momento de la efectiva notificación del máximo órgano comicial, a quien corresponderá organizar el referido proceso electoral. Así se declara.
En consecuencia, la Sala Electoral declara que el proceso electoral que deberá ser convocado deberá realizarse dentro del marco de la normativa vigente, contenida en el precitado Reglamento especial el cual, por ser preconstitucional, deberá ser adaptado a los principios vigentes en la materia en los términos que serán señalados a continuación:
A tal efecto, se observa que el referido Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado contiene una regulación amplia respecto a las normas aplicables para la elección de las autoridades de los Colegios de Abogados (Capitulo II) y de la Federación de Colegios de Abogados (Capítulo III), no obstante, en cuanto a la elección de las autoridades del Consejo Directivo del INPREABOGADO no ocurre lo mismo, pues se remite a “…las disposiciones del presente Reglamento…” en la medida que “…resulte pertinente…” (Artículos 32 y 33). Ello conduce a considerar aplicables al caso de autos aquellas normas que regulan la elección de los Colegios de Abogados y la Federación de Colegios de Abogados que resulten compatibles con una elección universal, personal, directa y secreta en la que participen todos los abogados inscritos en el INPREABOGADO.
Por tanto, a fin de implementar el proceso electoral ordenado por esta Sala Electoral, deberá considerarse lo siguiente:
1.- En primer lugar, no resulta aplicable la norma contenida en el artículo 5 del Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado, teniendo en cuenta que la elección del Consejo Directivo del referido Instituto no se realizará en una Asamblea de representantes sujeta a algún quórum mínimo de validez, sino mediante una elección de carácter nacional con la participación de un universo electoral conformado por todos los abogados inscritos en el INPREABOGADO.
2.- Respecto al requisito para postular listas de candidatos, establecido en el artículo 7 del mencionado Reglamento, según el cual se exige el apoyo de un número equivalente al diez por ciento (10%), por lo menos, del total de afiliados, debe tenerse en cuenta que al analizar una exigencia análoga, prevista en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, esta Sala Electoral en sentencia Nro. 84 del 25 de mayo de 2012 consideró lo siguiente:
Las restricciones de los derechos son validas siempre que se adecuen a la noción de proporcionalidad, lo cual implica, entre otros aspectos, que la limitación no debe ser excesiva, es decir, que si una norma establece un mecanismo que puede ser considerado idóneo a los efectos de lograr el fin perseguido, pero puede ser reducida la incidencia sobre el derecho, sin que esa circunstancia afecte el cumplimiento de la finalidad de dicha previsión, ese grado mayor de afectación resulta innecesario y resulta imperativo proceder a una modulación del nivel de la exigencia. La idea es que el medio de limitación de los derechos no vaya más allá de lo requerido para satisfacer la finalidad de la norma respectiva, lo cual se haya en perfecta consonancia con el mandato constitucional dirigido al Estado y a la sociedad, de facilitar la generación de las condiciones más favorables para el ejercicio del derecho a la participación (Artículo 62 de la Constitución).
Aplicando las consideraciones anteriores al caso de autos, la Sala considera que el quantum establecido por la norma (diez por ciento (10%) de los socios), en cuanto al respaldo necesario para que la postulación sea admitida, se traduce en una limitación desproporcionada e irrazonable del derecho a la participación ciudadana. En efecto, a los fines de garantizar que el candidato tenga unas posibilidades mínimas de éxito en el proceso electoral, bastaría con demostrar el apoyo de un porcentaje menor de los asociados. Por tal razón, la Sala ordena que para el proceso electoral en curso, deberá exigirse el porcentaje establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, es decir, que la postulación de las planchas deberá contar con un respaldo del cinco por ciento (5%) de los socios por lo menos, en calidad de postulantes.
Por tanto, se dan por reproducidas las consideraciones expuestas en el caso de autos por considerar que la exigencia de un respaldo mínimo de un diez por ciento (10%) de afiliados constituye una limitación desproporcionada al derecho a la participación, considerando que actualmente existe un número cercano a los doscientos mil (200.000) abogados inscritos en el INPREABOGADO, razón por la cual, en su lugar, deberá exigirse el porcentaje establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, es decir, el apoyo de un cinco por ciento (5%) de afiliados a efecto de la postulación.
3.- El requisito referido a la exigencia de solvencia para postular candidatos, previsto igualmente en el artículo 7 del Reglamento, no será exigible en virtud de haber sido declarada su nulidad mediante sentencia Nº 1825 del 9 de octubre de 2007, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
4.- Tampoco resulta aplicable el artículo 16 del Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado, que exige la solvencia económica del elector en relación con el Colegio de Abogados respectivo y el INPREABOGADO, como requisito para el ejercicio del voto.
En efecto, debe señalarse que la Sala Constitucional, en la ya citada decisión Nro. 1825 del 9 de octubre de 2007, señaló lo siguiente:
De la lectura del citado parágrafo único, se desprende que el legislador nacional ha establecido que para ejercer el derecho al sufragio -tanto activo como pasivo- así como para participar en la toma de decisiones de las asambleas de los colegios de abogados, los respectivos agremiados deberán esta solventes con el respectivo Colegio de Abogados -o con su delegación-, y también con el Instituto de Previsión Social del Abogado.
La consagración del referido derecho en el ordenamiento jurídico-constitucional venezolano conlleva a considerar al sufragio como un derecho específico, bajo sus modalidades activa y pasiva, articulándose así como un instrumento de expresión de la voluntad soberana; de igual forma, de dicha consagración se deriva la exigencia de que las normas que regulen su ejercicio no pueden alterar la configuración que le otorga la Constitución, en el sentido de que debe ejercerse mediante votaciones libres, universales, directas y secretas, y de que las leyes deben garantizar la personalización del sufragio y la representación proporcional (Sentencia n° 106/2003, de 4 de agosto, de la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia). Por tanto, la condición de insolvencia de uno o varios agremiados, no puede ser un obstáculo para que éstos puedan participar y ejercer su derecho al sufragio, en los comicios que se celebren dentro de los colegios y otros organismos profesionales del gremio al cual pertenezcan.
Del fallo transcrito se desprende claramente que la exigencia de solvencia económica en el marco de los procesos comiciales realizados para elegir las autoridades de colegios y organismos profesionales de un gremio en particular constituye una limitante al carácter libre, universal, directo y secreto atribuido por el Texto Constitucional al sufragio.
Al respecto, cabe destacar que en anteriores oportunidades esta Sala Electoral se ha pronunciado respecto a dicho requisito, diferenciando su exigibilidad según la naturaleza de la organización de que se trate. Así, se ha considerado que su previsión en la normativa electoral aplicable a asociaciones privadas de asociación voluntaria, tales como las Cajas de Ahorro, no contradice los derechos constitucionales a la igualdad, a la participación y al sufragio, de allí que el mismo pueda ser exigido. Por el contrario, en organizaciones de naturaleza gremial, cuya afiliación es obligatoria para el ejercicio de una profesión, se ha señalado que su establecimiento resulta lesivo de los referidos derechos constitucionales (Vid. sentencias Nro. 105 del 4 de agosto de 2003, Nro. 60 del 29 de marzo de 2012 y Nro. 36 del 29 de mayo de 2013, emanadas de esta Sala Electoral).
En tal sentido, aun cuando en el presente fallo se ha señalado que, a diferencia de los Colegios de Abogados, el INPREABOGADO no es propiamente una organización gremial, también se ha indicado que ambas instituciones se encuentran íntimamente relacionadas y se complementan, pues procuran el bien común de los abogados del país enfocado desde perspectivas diversas como son, por un lado, el correcto ejercicio de la profesión y, por el otro, el aumento de la calidad de vida de los profesionales del derecho y sus familiares.
Asimismo, la vinculación entre ambas organizaciones la ratifica el hecho de que para ejercer legalmente la profesión necesariamente se debe estar inscrito simultáneamente en un Colegio de Abogados y en el INPREABOGADO e, incluso, el artículo 79 de la Ley de Abogados prevé que “[e]l Instituto tendrá su domicilio en Caracas y cada Colegio del interior de la República es una Delegación nata de él…” (corchetes de la Sala).
Por tanto, con base en las consideraciones expuestas, se considera que el requisito referido a la solvencia económica para ejercer el derecho al sufragio no resulta exigible en el proceso electoral cuya realización ordenó la Sala Electoral, por constituir una limitación injustificada al derecho a la participación y al sufragio.
5.- El resto de la normativa contenida en el Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado resulta aplicable por no ser manifiestamente inconstitucional y por ser compatible con la naturaleza de la elección a realizar.
6.- Ahora bien, por cuanto el análisis de la normativa contenida en el precitado Reglamento evidencia la existencia de vacíos en cuanto a aspectos de vital importancia en toda contienda electoral, tales como la elaboración del cronograma electoral, el señalamiento de las atribuciones de la Comisión Electoral, la manera de conformar el registro electoral aplicable a los comicios, entre otros, en aras de garantizar la ejecución del fallo y el cabal cumplimiento de la orden contenida en el presente fallo, se señala que para los aspectos no regulados expresamente en el Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado deberán aplicarse supletoriamente las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, contenidas en la Resolución Nro. 101028-0471, de fecha 28 de octubre de 2010, publicadas en la Gaceta Electoral de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 547 del 7 de diciembre de 2010.
No obstante, considerando que el INPREABOGADO no es una organización gremial y que la aplicación supletoria de las referidas Normas deberá hacerse de manera excepcional únicamente a fin de resolver lagunas, deben excluirse expresamente los siguientes aspectos:
1.- No resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Capítulo II de las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, referidas a las atribuciones del Consejo Nacional Electoral en elecciones gremiales (inscripción del gremio, aprobación de convocatoria y proyecto electoral, reconocimiento del proceso electoral, entre otros), por cuanto las mismas deben ser ejercidas únicamente en una contienda electoral de naturaleza gremial, no siendo posible atribuirle al máximo órgano comicial, por analogía, “…asuntos que no le competen…” (Vid. sentencia Nro. 1746 del 10 de agosto de 2007, emanada de la Sala Constitucional).
Por tanto, debe entenderse que las atribuciones contenidas en el mencionado Capítulo II, desarrolladas a lo largo de las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, le corresponderán en este caso a la Comisión Electoral Ad-Hoc, en la medida que sea procedente, por constituir el órgano rector del proceso electoral.
2.- No resultan aplicables los numerales 1 y 2 del artículo 13 de las referidas Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, al no ser necesaria la inscripción del INPREABOGADO en el registro de organizaciones gremiales que lleva el Consejo Nacional Electoral y al no requerirse la autorización del máximo órgano comicial para efectuar la convocatoria.
3.- En cuanto a la revisión de los actos electorales, no resultan aplicables los artículos 40, 41, 42, 43 y 44 de las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales que prevén la posibilidad de recurrir ante el Consejo Nacional Electoral, por cuanto la competencia para conocer y resolver recursos administrativos debe ser ejercida únicamente en el marco de una contienda electoral de naturaleza gremial, no siendo este el caso.
Ahora bien, visto que el proceso comicial cuya realización se ordenó constituye una contienda electoral con una única circunscripción nacional en la que se podrán presentar postulaciones por planchas o individualmente con carácter nacional, correspondiendo el derecho al sufragio a todos los abogados del país inscritos en el INPREABOGADO; a fin de garantizar el ejercicio de dicho derecho a nivel regional deberá contarse con el apoyo logístico e institucional de los Colegios de Abogados respectivos, los cuales de conformidad con lo previsto en el artículo 79 de la Ley de Abogados constituyen Delegaciones del INPREABOGADO, haciendo posible de esta manera la constitución de mesas electorales en cada estado, entre otros aspectos.
Asimismo, debe aclararse que el derecho al voto será ejercido en el lugar correspondiente al Colegio de Abogados donde se encuentre inscrito el elector. Por tanto, considerando que la Ley de Abogados no prohíbe la inscripción de un profesional del Derecho en distintos Colegios a la vez, de ser este el caso, se tomará en cuenta el Colegio donde realizó la última inscripción.
En otro orden, debe señalarse que los gastos que acarrearán la realización de los comicios deberán ser sufragados por el INPREABOGADO, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 293 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Una vez señalados los anteriores lineamientos, se observa que la parte accionante pretende que el proceso electoral cuya realización ordenó la Sala se realice “…con la participación de todos los abogados del país, en forma libre, directa, universal y secreta…”.
Al respecto debe señalarse que el artículo 78 de la Ley de Abogados prevé que “[s]on miembros del Instituto de Previsión Social del Abogado todos los Abogados de la República que se hayan inscrito en un Colegio de Abogados, de conformidad con el Artículo 7° de la presente Ley…”, lo que es ratificado por el artículo 82 del Reglamento de la Ley de Abogados (corchetes de la Sala).
Por tanto, únicamente los abogados que se hayan inscrito en el INPREABOGADO bajo las condiciones antes señaladas tendrán derecho a elegir a las autoridades del referido Instituto, por lo que resulta improcedente la pretensión esgrimida por los accionantes en cuanto a la participación de “…todos los abogados del país…”. Así se declara.
En virtud de las consideraciones expuestas, una vez resueltos los planteamientos esgrimidos por las partes en torno al fondo de la controversia judicial, la Sala Electoral declara parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.
En otro orden, se constata que la parte agraviada solicita que esta Sala Electoral dicte “…los correspondientes pronunciamientos accesorios, especialmente la condenatoria en costas, por lo que [estiman] la acción en bolívares cinco millones (5.000.000)…”.
Al respecto debe acotarse que mediante sentencia Nro. 2333 del 2 de octubre de 2002, ratificada entre otras en sentencia Nro. 1191 del 12 de agosto de 2012, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal indicó lo siguiente:
…en el proceso de amparo constitucional se impondrán costas a la parte que resulte totalmente vencida, salvo que el juez determine que dicha parte no actuó en forma temeraria o que tuvo motivos racionales para accionar o para oponerse a la pretensión de tutela constitucional.
Del fallo parcialmente transcrito se desprende que la condenatoria en costas con ocasión de acciones de amparo constitucional se encuentra sujeta al cumplimiento de dos (2) requisitos concurrentes, como son: i.- El vencimiento total de una de las partes y; ii.- La actuación temeraria de la parte vencida.
Ello así, visto que en el caso bajo análisis no se verificó el vencimiento total de alguna de las partes, la pretensión esgrimida por la parte accionante resulta improcedente por no cumplir con los requisitos señalados. Así se declara.
Finalmente, con fundamento en lo previsto en los artículos 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena remitir copia certificada de la presente decisión a la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en virtud de haberse desaplicado para el caso concreto las normas jurídicas contenidas en los artículos 80 de la Ley de Abogados, 84 literal “a” y Parágrafo Segundo y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados.
IV
DECISIÓN
Por los fundamentos de hecho y de derecho expuestos, esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE la intervención de los abogados ANTONIO MONTOYA VIVAS y JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ, antes identificados, como terceros adhesivos a la acción de amparo constitucional interpuesta.
2.- IMPROCEDENTES las defensas esgrimidas por la representación judicial del INPREABOGADO en relación con el supuesto decaimiento del interés en la acción de amparo y la aplicación del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil.
3.- PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por los abogados OSCAR ALFONSO LINARES QUINTERO, Presidente del Colegio de Abogados del Estado Trujillo, NELSON VALERO PAREDES, Presidente del Tribunal Disciplinario del referido Colegio de Abogados, RAFAEL ANTONIO MÉNDEZ GARCÍA, FREDY MONTILLA, MANUEL MANRIQUE SISO, NANCY ALEJANDRINA HURTADO MARTÍNEZ y GEORGE RAMIREZ CARRERO, actuando en nombre propio “…y en defensa de los intereses colectivos de los abogados de la República Bolivariana de Venezuela…”, contra la conducta omisiva del Consejo Directivo del INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL ABOGADO (INPREABOGADO), por no convocar a elecciones libres, universales, directas y secretas a fin de renovar a sus integrantes.
4.- ORDENA al Consejo Nacional Electoral que en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles de la Administración Electoral, contados a partir de la fecha de su efectiva notificación de la presente decisión, designe una Comisión Electoral Ad-Hoc a los fines de celebrar el proceso comicial cuyo objeto será renovar a los miembros del Consejo Directivo del INPREABOGADO y, una vez constituida la Comisión Electoral Ad-Hoc, ésta deberá convocar a dicho proceso electoral, el cual será efectuado en los términos señalados en la parte motiva del presente fallo.
5.- DESAPLICA el contenido de los artículos 80 de la Ley de Abogados, 84 literal “a” y Parágrafo Segundo y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados, por infringir el contenido de los artículos 63 y 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos expuestos en la parte motiva del presente fallo.
6.- IMPROCEDENTE la solicitud de condenatoria en costas.
7.- ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de la advertida desaplicación de normas jurídicas.
Publíquese y regístrese. Remítase oficio con copia certificada de la presente decisión a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y al Consejo Nacional Electoral. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho ( 18 ) días del mes de junio del año dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
El Presidente,
FERNANDO RAMÓN VEGAS TORREALBA
El Vicepresidente,
MALAQUÍAS GIL RODRÍGUEZ
Los Magistrados,
JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN
JHANNETT MARÍA MADRÍZ SOTILLO
OSCAR JESÚS LEÓN UZCÁTEGUI
El Secretario Accidental,
ELEAZAR GUEVARA CARRILLO
Exp. Nº AA70-E-2011-000100
En dieciocho (18) de junio del año dos mil trece (2013), siendo las once y cincuenta de la mañana (11.50 am), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° 50.
El Secretario Accidental,
