Competencia de los Municipios para el otorgamiento de licencias para el expendio de bebidas alcohólicas (Sala Constitucional)
Dispone la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 168, que la autonomía del Municipio comprende la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia, y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Así pues, se observa que por disposición Constitucional los Municipios, son entes político territoriales que poseen autonomía no sólo porque pueden dictar sus propias normas -ordenanzas- sino porque también actúan según su libre determinación pero ajustados a lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes orgánicas nacionales y las leyes estadales. Así lo indica expresamente lo dispuesto en el artículo 169 de nuestra Carta Magna, cuando dispone:
“Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local”.
De igual manera la Constitución en su artículo 178 y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 52, señalan que es competencia de los municipios, el gobierno y la administración de los intereses propios de la vida local, la gestión de las actividades y servicios que requiera la comunidad municipal, de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes.
En sintonía con lo expuesto, esta Sala (Cfr. Sentencia SC N° 670 del 6 de julio de 2000, y la de más reciente data N° 1032 del 12 de julio de 2012), reiterando un criterio de la entonces Corte Suprema de Justicia en Sala Plena en sentencia del 13 de noviembre de 1989, caso Herberto Contreras Cuenca, señaló que la “Constitución confiere autonomía normativa limitada a las Municipalidades, entendida ella no como el poder soberano de darse su propia ley y disponer de su existencia, que sólo le corresponde a la República de Venezuela [hoy República Bolivariana de Venezuela], sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de su competencia local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal; circunstancia ésta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado carácter de ‘leyes locales’ a las ordenanzas municipales”
Determinada entonces la facultad de los municipios para dictar su propio ordenamiento, esta Sala verificara si el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, al dictar la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, se excedió de su competencia, y al respecto observa:
En principio, esta Sala considera necesario analizar, vista la denuncia insistente de la parte recurrente que el artículo 17 de la ordenanza impugnada excede los límites señalados en el artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, dado que la misma establece que los “comerciantes de la actividad de expendio de bebidas alcohólicas deben contar con los Registros que ‘ESTABLEZCA EL REGLAMENTO DE LA LEY’, en cuyo caso es evidente [según sostiene] que dicho cuerpo normativo sub legal es el que desarrolla los requisitos, modos, vigencia, efectos y obligaciones que han de cumplirse para obtener el ÚNICO REGISTRO Y LICENCIA para ejercer la ya descrita actividad económica”.
Al respecto, es pertinente aclarar, que se advierte una confusión de la parte actora, entre lo que es la licencia o autorización que expide el municipio y el registro a que alude el señalado artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas.
Por una parte, la licencia o autorización es aquella que otorga el municipio para el ejercicio de la actividad comercial dentro de su jurisdicción, a través del cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa y el pago respectivo por el impuesto causado por la práctica de dicha actividad comercial en la jurisdicción territorial.
Por la otra, el registro a que alude el señalado artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, es aquel relativo a los deberes formales del contribuyente destinados al control fiscal establecidos en el artículo 145 del Código Orgánico Tributario, aplicable supletoriamente a los municipios, el cual establece:
“Artículo 145. Los contribuyentes, responsables y terceros están obligados a cumplir con los deberes formales relativos a las tareas de fiscalización e investigación que realice la Administración Tributaria y, en especial, deberán:
1. Cuando lo requieran las leyes o reglamentos:
a) Llevar en forma debida y oportuna los libros y registros especiales, conforme a las normas legales y los principios de contabilidad generalmente aceptados, referentes a actividades y operaciones que se vinculen a la tributación y mantenerlos en el domicilio o establecimiento del contribuyente.
b) Inscribirse en los registros pertinentes, aportando los datos necesarios y comunicando oportunamente sus modificaciones.
c) Colocar el número de inscripción en los documentos, declaraciones y en las actuaciones ante la Administración Tributaria o en los demás casos en que se exija hacerlo.
d) Solicitar a la autoridad que corresponda permisos previos o de habilitación de locales.
e) Presentar, dentro del plazo fijado, las declaraciones que correspondan.
2. Emitir los documentos exigidos por las leyes tributarias especiales, cumpliendo con los requisitos y formalidades en ellas requeridos.
3. Exhibir y conservar en forma ordenada, mientras el tributo no esté prescrito, los libros de comercio, los libros y registros especiales, los documentos y antecedentes de las operaciones o situaciones que constituyan hechos imponibles.
[…]”.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en su artículo 221 que los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas están obligados a llevar sus registros contables de manera que quede evidenciado el ingreso atribuible a cada una de las jurisdicciones municipales en las que tengan un establecimiento permanente, se ejecute una obra o se preste un servicio y a ponerlos a disposición de las administraciones tributarias locales cuando les sean requeridas.
En alusión a dichas normas es que el artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, señala que:
“Artículo 45: Los y las industriales, comerciantes y portadores o portadoras, así como los y las fabricantes y tenedores o tenedoras de aparatos de destilación están obligados y obligadas a llevar los libros, registros, relaciones y formularios que para cada caso establezca el Reglamento de esta Ley o el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de finanzas por Resolución, sin perjuicio de los demás deberes formales establecidos en el Código Orgánico Tributario”.
2.- Ahora bien, para decidir respecto a la alegada inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, esta Sala observa lo que sigue:
La reforma a la Ley de Impuesto Sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, dictada el 28 de julio de 2005, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.238, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.279 del 23 de septiembre de 2005, y finalmente, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.286 del 4 de octubre de 2005, vigente para la fecha en la cual se dictó la Ordenanza impugnada, establecía en su artículo 46, lo siguiente.
“Artículo 46: Las industrias relacionadas con alcohol y especies alcohólicas, fabricación y las fábricas de aparatos de destilación, sólo podrán funcionar mediante el previo registro en la Oficina de la Administración Tributaria Nacional de su domicilio fiscal.
El Reglamento de esta Ley determinará los datos que hayan de contener las solicitudes de registro respectivo y los documentos y comprobaciones que deban acompañarla.
Las autorizaciones necesarias para el expendio de bebidas alcohólicas serán otorgadas por las alcaldías, de conformidad con las normas que establezcan las ordenanzas respectivas, sin perjuicio de lo establecido en las leyes que rigen la materia municipal. Hasta tanto los organismos municipales competentes dicten las normas relativas a las autorizaciones para el expendio de bebidas alcohólicas, las alcaldías se encargarán de hacer cumplir las disposiciones contenidas en la presente Ley y su Reglamento”.
Como se desprende de la norma, la ley especial que regula la materia desconcentró la competencia en materia de licores al Poder Público Municipal representado por las Alcaldías, la competencia delegada fue en lo referente al control de la comercialización y expendio de licores, es decir, que sería el órgano municipal el encargado de dictar las normas a través de las ordenanzas respectivas, para regular todo relativo al expendio de bebidas alcohólicas, incluyendo la licencia o autorización, entendida ésta como la habilitación emitida por el municipio para comercializar legalmente el expendio de bebidas alcohólicas, una vez cumplido con los trámites establecidos y por un período determinado.
Así pues, como se observa sin duda alguna, para la fecha en que fue dictada la Ordenanza para Expendio de Bebidas Alcohólicas, el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda detentaba toda la atribución conferida por la ley especial para normar lo relativo al expendio de bebidas alcohólicas en dicho territorio.
Ahora bien, dicha ley, posteriormente, fue objeto de reforma en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.784 del 5 de octubre de 2007, y publicada e impresa en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.852 del mismo día, y modificó el contenido del artículo 46, que pasó a ser el artículo 43, en los siguientes términos:
“Artículo 43: Las industrias relacionadas con alcohol y especies alcohólicas, fabricación y las fábricas de aparatos de destilación, sólo podrán funcionar mediante el previo registro en la Oficina de la Administración Tributaria Nacional de su domicilio fiscal.
El Reglamento de esta Ley determinará los datos que hayan de contener las solicitudes de registro respectivo y los documentos y comprobaciones que deban acompañarla”.
En el contenido de este artículo se suprimió la competencia que se le otorgaba a los municipios; no obstante, dicha ley en su artículo 48 y en la Disposición Transitoria Única, mantuvo la vigencia de la competencia hecha a estos entes locales para otorgar los permisos, es decir, licencias para expendio de bebidas alcohólicas, en los siguientes términos:
“Artículo 48: El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana establecerá los lineamientos para que las Alcaldías, previa opinión favorable y vinculante del respectivo Consejo Comunal, otorgue los permisos para expendio de licores y fije los horarios respectivos”.
“DISPOSICIÓN TRANSITORIA
ÚNICA: Hasta tanto el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana establezca los lineamientos previstos en este Ley, correspondientes al expendio y horarios de bebidas alcohólicas, permanecerán vigentes las ordenanzas municipales que regulen la materia”.
Como se observa de los artículos transcritos, la ley especial estableció como regla general que los municipios serían los competentes para otorgar los permisos para el expendio de bebidas alcohólicas, conforme a los lineamientos que establecerá el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana, con observancia de la opinión del respectivo Consejo Comunal; sin embargo, hasta la presente fecha esos lineamientos no han sido dictados, razón por la cual, es incuestionable, por mandato de la Disposición Transitoria Única, que las disposiciones contenidas en las ordenanzas municipales que rigen la materia de expendio y comercialización de especies alcohólicas, son el régimen jurídico aplicable.
Resulta oportuno traer a colación la sentencia de la Sala Político Administrativa N° 00853 del 11 de julio de 2012, caso: Proveedores de Licores Prolicor, C.A. Vs. Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, ratificada en sentencia entre las mismas partes N° 01246 del 30 de octubre de 2012, que señaló:
“De la normativa transcrita se infiere que para ejercer el expendio de bebidas alcohólicas, el legislador previó la obtención de una autorización o licencia emanada del ente fiscal municipal. Asimismo, reconoce de manera expresa la competencia de la Administración Tributaria Nacional para imponer la sanción, conforme al procedimiento previsto en el Código Orgánico Tributario de 2001.
En conexión con lo señalado, precisa esta Sala que en la Exposición de Motivos de la mencionada Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, se puede apreciar que el espíritu y propósito del legislador fue adecuar esa Ley al ordenamiento jurídico tributario (vid. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.852 Extraordinario del 5 de octubre de 2007).
Por su parte, el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda el 12 de diciembre de 2012 [sic] [siendo lo correcto 2007], sancionó la ‘Ordenanza para el Expendio de Bebidas Alcohólicas’, la cual establece en los artículos 7, 8, 10 y 101, lo siguiente:
‘Artículo 7º.- Carácter Administrativo
A los efectos de esta Ordenanza la solicitud, obtención, modificación, reexpedición y renovación de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas son actos de carácter administrativo.’
Artículo 8º.- Solicitud de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas.
Toda persona natural o jurídica que pretenda comercializar bebidas alcohólicas a través de Expendios Al por Mayor, al por Menor y de Consumo debe previamente solicitar y obtener la respectiva Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas ante la Administración Tributaria Municipal’.
‘Artículo 10.- Recaudos para Solicitar la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas Al por Mayor en Establecimientos, Al por Menor y de Consumo.
1. La solicitud de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas Al por Mayor en Establecimientos, Al por Menor y de Consumo debe ser acompañada de los siguientes recaudos:
1° Copia de la cédula de identidad y R.I.F., del solicitante.
(…)
2. Además de los recaudos establecidos en este artículo, el solicitante debe poseer la licencia de actividades económicas y estar solvente con el impuesto de actividades económicas.’
‘Artículo 101. Validez de las Licencias de Expendios de Bebidas Alcohólicas Otorgadas antes de entrar en Vigencia esta Ordenanza.
Todas las Licencias para Expendio de Bebidas Alcohólicas que se otorgaron con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ordenanza, seguirán siendo válidas hasta su vencimiento. A los efectos de obtener la primera renovación ante la Administración Tributaria Municipal, el solicitante debe dar cumplimiento a los extremos contenidos en los artículos 10, 11 y 22, además de presentar copia de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas y copia de la última renovación de esta, en caso de que hubiese sido expedida por el Órgano Nacional Competente’. (Resaltado de la Sala).
De los artículos transcritos se evidencia que si bien la solicitud, obtención, modificación, reexpedición y renovación de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas son actos de carácter administrativo, el otorgamiento de los mismos se encuentra atribuido a la Administración Tributaria local, que tiene atribuido el control de la actividad administrativa-tributaria del Municipio, lo que incluye la aplicación de sanciones por incumplimiento de leyes tributarias” [Negrillas del presente fallo].
Conforme a lo expuesto, no queda duda que la expedición, modificación, y renovación de la licencia y autorización para expendio de bebidas alcohólicas es una competencia atribuida a la Administración Tributaria local, la cual aplicará el ordenamiento contenido en la ordenanza respectiva, hasta tanto se dicen los lineamientos establecidos y a que hace alusión la Disposición Transitoria de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, sin que ello implique usurpación alguna de las competencias reguladas en la ley, cuya transferencia, como se verificó, fue directa. Así se decide.
3.- Con respecto a la denuncia presentada por la parte recurrente, referida a que el artículo 17 de la Ordenanza Sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, al establecer efectos temporales a la licencia, irrumpe en detrimento de los derechos adquiridos por los contribuyente que de manera preexistente obtuvieron el permiso, conforme a lo previsto en el transcrito “artículo 45” de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas y el artículo 282 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Extraordinario N° 3.665 del 5 de diciembre de 1985, que establece:
“Artículo 282: Los registros y las autorizaciones previstas por la ley, continuarán en vigencia por el tiempo que dure el ejercicio de la respectiva industria o comercio, a menos que ocurra alguna causa de modificación o extinción o que el Ministerio de Hacienda, en uso de las facultades que le confiere la Ley, disponga modificarlos o revocarlos”.
Por otra parte, el recurrente delató que “el legislador municipal, a partir de la Disposición Transitoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley ya mencionado transfirió la tiene [sic]potestad para normar SOLO LOS REGISTROS NUEVOS, es decir de aquellos fondos de comercio que a partir del año 2007 pensaren establecerse en jurisdicción del Municipio Chacao así como establecer los horarios para el ejercicio de la actividad según la particularidad de cada localidad”.
Con relación a lo denunciado, la Sala considera que, un Reglamento es un cuerpo normativo de carácter sub legal y, por tanto, está subordinado a lo establecido en la ley que lo sustenta, una ordenanza no está supeditada a lo establecido en dicho instrumento, por tener rango de ley, lo cual al ser dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela priva el principio de jerarquía normativa.
No obstante, ello, ciertamente, existen derechos que fueron adquiridos previamente a la modificación de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, siendo la norma contenida en el Reglamento de la misma quien los determinaba.
Así pues, la Sala observa que ciertamente el artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, prevé una vigencia de un (1) año de las licencias para expendio de bebidas alcohólicas al por mayor, al por menor y de consumo, o sea, modifica sustancialmente la temporalidad contemplada en el artículo 282 del Reglamento; sin embargo, tomando en consideración los derechos adquiridos y a los efectos de mantener en resguardo jurídico al contribuyente que había obtenido su licencia previamente, la Ordenanza sobre Alcohol y Especies Alcohólicas del Municipio Chacao dispuso en su artículos 101, lo que sigue:
“Artículo 101: Validez de las Licencias de Expendios de Bebidas Alcohólicas Otorgadas antes de entrar en Vigencia esta Ordenanza.
Todas las Licencias para Expendio de Bebidas Alcohólicas que se otorgaron con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ordenanza, seguirán siendo válidas hasta su vencimiento. A los efectos de obtener la primera renovación ante la Administración Tributaria Municipal, el solicitante debe dar cumplimiento a los extremos contenidos en los artículos 10, 11 y 22, además de presentar copia de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas y copia de la última renovación de esta, en caso de que hubiese sido expedida por el Órgano Nacional Competente”. [Subrayado de este fallo].
De lo expuesto en dicha ordenanza, se infiere, que las licencias mantendrán su vigencia hasta su vencimiento y serán renovadas una vez que ese supuesto se dé, sin que pueda la Administración Tributaria Municipal solicitar la renovación anticipada a aquellos comercios que fueron autorizados por el órgano nacional competente previa a la entrada en vigencia de la Ordenanza de Expendio para Alcohol y Especies Alcohólicas; una vez vencida esa licencia será entonces, cuando obviamente, tal como lo prevé el artículo citado, deberá solicitarse la renovación de la misma conforme a lo preceptuado en el texto normativo, y su temporalidad quedará sujeta a lo dispuesto en el artículo 17 eiusdem. Así también se establece.
Siendo ello así, no estima la Sala que el impugnado artículo 17 de la Ordenanza de Expendio para Alcohol y Especies Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, contenga visos de inconstitucionalidad, pues su contenido se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 eiusdem, el cual determina y resguarda que no se aplique retroactivamente la ley en detrimento de los derechos adquiridos antes de su entrada en vigencia, siendo cónsono con lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de esta Sala. Así se decide.
En consideración a lo expuesto, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la abogada Anne Marie Carmona, en su carácter de apoderada judicial de Proveedores de Licores Prolicor, C.A.,contra el artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° Extraordinario 7237, del 12 de diciembre de 2007. Así se declara.
