Sentencia de la Sala Constitucional del TSJ que declara la nulidad absoluta de los artículos 20, 34, 49, 50, 52, 88, 89, 92, 97, 185 y 190 del Código de Policía del Estado Sucre, así como la nulidad parcial de los artículos 11 numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82.1, 84, 85, 86, 94, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 195, 196 y 199 del mismo Código de Policía, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad
Expuestos los artículos objeto del presente recurso de nulidad, debe esta Sala, como punto previo a la resolución del fondo, pronunciarse sobre el alegato expuesto por la parte recurrente en cuanto a la vulneración de los preceptos del Código de Policía del Estado Sucre, que se impugnaron y que anteriormente se transcribieron, con lo establecido en el artículo 250 del Código Orgánico Procesal Penal y el artículo 14 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente -actualmente Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes- entonces vigentes.
En este sentido, advierte esta Sala que por cuanto se trata de normas de una Ley estadal, únicamente resultan pertinentes los alegatos de injuria a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mientras que cualquier supuesta contradicción que exista entre el Código de Policía del Estado Sucre y el Código Orgánico Procesal Penal o bien la Ley Orgánica para la Protección del Niño, Niña y Adolescente, respondería, eventualmente, a una colisión de leyes que escapa de este debate procesal concreto. Así se decide (Vid. Decisiones de esta Sala Nros. 1744/2007 y 1789/2008, entre otras).
Determinada la improcedencia para conocer la violación de las normas impugnadas respecto a las normas legales previamente denunciadas -Código Orgánico Procesal Penal y Ley Orgánica para la Protección del Niño, Niña y Adolescente-, corresponde seguidamente pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las normas denunciadas, en atención a lo cual se procederá en primer lugar, a conocer la denuncia de inconstitucionalidad de los artículos 11 en sus numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 84, 85, 86, 88, 89, 92, 94, 95, 96, 97, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 185, 190, 195, 196 y 199 del Código de Policía del Estado Sucre, por establecer los mismos la sanción de restricción de la libertad personal, sin ninguna clase de intervención judicial y, sin que se cumpla la excepción de la flagrancia.
La lectura de tales preceptos del Código de Policía del Estado Sucre refleja que los mismos atribuyeron competencia a las autoridades policiales para la aprehensión y arresto de ciudadanos, todo lo cual implica que dichos artículos incurren, ciertamente, en inconstitucionalidad, por violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, de que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti.
En cuanto al valor de relevancia del derecho a la libertad personal, ya se ha pronunciado esta Sala con anterioridad, en sentencia N° 130/2006, en donde se precisó el carácter constitucional de tal derecho y su garantía en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, como se constituye el Estado Venezolano. Al efecto, dispuso la Sala:
“Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencia del 29 de mayo de 2003 (Nº 1372, dictada en este mismo caso, con ocasión del pronunciamiento sobre la posible perención de la instancia), la Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.
De hecho -y así lo resaltó también la Sala en ese fallo del 29 de mayo de 2003-, existe una acción especial que sirve para proteger la libertad personal: el habeas corpus. Basta recordar –y asimismo lo hizo la Sala- que durante la vigencia de la Constitución de 1961, si bien erradamente se entendió que no podía existir la acción de amparo mientras no se hubiera dictado la ley que la regulase, no se negó la procedencia del hábeas corpus, acción de tanta importancia que el propio Constituyente le dedicó una norma especial, en la que reguló ciertos aspectos procesales. De esta manera, la libertad personal es principio cardinal del Estado de Derecho venezolano”. (Negrillas del original).
Al respecto, dispone el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:
“Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso.
La constitución de caución exigida por la ley para conceder la libertad de la persona detenida no causará impuesto alguno.
2. Toda persona detenida tiene derecho a comunicarse de inmediato con sus familiares, abogado o abogada o persona de su confianza, y éstos o éstas, a su vez, tienen el derecho a ser informados o informadas sobre el lugar donde se encuentra la persona detenida, a ser notificados o notificadas inmediatamente de los motivos de la detención y a que dejen constancia escrita en el expediente sobre el estado físico y psíquico de la persona detenida, ya sea por sí mismos o por sí mismas, o con el auxilio de especialistas. La autoridad competente llevará un registro público de toda detención realizada, que comprenda la identidad de la persona detenida, lugar, hora, condiciones y funcionarios o funcionarias que la practicaron.
Respecto a la detención de extranjeros o extranjeras se observará, además, la notificación consular prevista en los tratados internacionales sobre la materia.
3. La pena no puede trascender de la persona condenada. No habrá condenas a penas perpetuas o infamantes. Las penas privativas de la libertad no excederán de treinta años.
4. Toda autoridad que ejecute medidas privativas de la libertad estará obligada a identificarse.
5. Ninguna persona continuará en detención después de dictada orden de excarcelación por la autoridad competente o una vez cumplida la pena impuesta”.
Así pues, el derecho a la libertad personal surge como una obligación del Estado de garantizar el pleno desenvolvimiento del mismo, limitando su actuación a la restricción de tal derecho sólo cuando el ciudadano haya excedido los límites para su ejercicio mediante la comisión de una de las conductas prohibidas en los textos normativos de carácter legal.
En este orden de ideas, se observa que la privación de libertad, implica que la persona sea obligada a permanecer en un lugar determinado y que esta restricción involucre un aislamiento de quien la sufre, por su sometimiento a una situación que le impide desenvolverse normalmente, en consecuencia, se aprecia que tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.
Esta privación de libertad requiere para ser válida de una serie de condicionamientos que regulan su licitud, como son la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva.
Esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre otras, en sus sentencias nros. 130/06, 1353/07, 940/07 y 2443/07 y, especialmente, en su decisión n.° 1.744 de 9 de agosto de 2007, mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron. En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:
“Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.
Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.
Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.
(…)
Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha norma establece:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)’
(Subrayado del presente fallo).
Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:
‘...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.
2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.
3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial.’...
Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).
Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).
La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad –o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.
(…)
Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República”.
En el referido fallo, la Sala concluyó que “(…) a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca –como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma (…)”. En esta oportunidad se ratifica ese pronunciamiento, respecto del caso concreto de los cuerpos policiales del Estado Sucre y del Código de Policía del Estado Sucre. Así se decide.
Con base en lo anterior, se evidencia que en el caso de los artículos 11 numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 84, 85, 86, 94, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 195, 196 y 199 del Código de Policía del Estado Sucre, existe una inconstitucionalidad sobrevenida que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a aplicar una pena de arresto proporcional a los infractores, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Asimismo, esta Sala ha constatado que los artículos 20, 34, 49, 50, 89, 185 y 190 del Código de Policía del Estado Sucre, establecen la pena de arresto como única sanción en caso de verificación de la hipótesis tipificada, por lo cual, esta últimas normas son contrarias, en la totalidad de su contenido (a diferencia de las anteriores, que sólo lo son parcialmente) al derecho a la libertad personal consagrado en el artículo 44 del Texto Constitucional.
En igual sentido, debe declararse que la conversión de multas en arrestos y la conversión de caución en arresto que permite los artículos 88, 92 y 97 del Código impugnado, respectivamente son inconstitucionales, por cuanto aunque las autoridades administrativas sí pueden imponer multas y cauciones –siempre y cuando estén previstas en una ley, sea nacional, estadal o municipal-, la inconstitucionalidad deviene en la imposibilidad de habilitarse a un órgano administrativo a convertir la multa o el incumplimiento de la caución en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula, establecida en el artículo 97 del precitado Código -común a otras leyes, según ha podido constatar en otros procesos de nulidad-, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa o una caución tendrá derecho a que se le conmute en arresto. Así se declara (Vid. Sentencia de esta Sala nros. 130/2006, 1744/2007 y 191/2010).
Asimismo, en relación al artículo 82 del referido Código de Policía, debe señalarse que el mismo establece la clasificación de las diferentes faltas que pueden imponer las autoridades de policía del referido estado (vgr. Arresto, multa, comiso, caución y amonestaciones). En tal sentido, y con base en lo anterior, se declara la inconstitucionalidad de la parte de dicho artículo en lo que se refiere a las penas de arresto -artículo 82.1-, en virtud que el mismo contempla la restricción de la libertad personal sin la previa intervención de una autoridad judicial, por lo que, en consecuencia, tal artículo tendrá aplicación única y exclusivamente respecto a las infracciones que no acarreen la imposición de penas privativas de libertad. Así se decide.
En otro orden de ideas, alegan los accionantes que “(…) los artículos 11, en sus numerales 4, 11 y 14; y artículos 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 51, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 66, 69, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 102, 104, 107, 141, 145, 146, 150, 152, 157, 166, 172, 182, 191, 194, 195, 196, 197, 199 y 200 del Código de Policía del Estado Sucre, establecen procedimientos sumarios que no solamente atentan en sí mismos contra derechos constitucionales tales como el debido proceso, la inviolabilidad de recintos privados, la igualdad y la no discriminación y el derecho al libre tránsito, sino que al prever la aplicación de sanciones como multas, decomiso, caución de buena conducta, amonestación, retiro de patentes municipales a establecimientos comerciales, limitación de expendio y consumo de licores, así como el remate de bienes, demolición de inmuebles, entre otros, vulneran el principio de legalidad de los procedimientos toda vez que su regulación está reservada de manera exclusiva a la Asamblea Nacional a través de leyes nacionales (…)”.
En atención a lo expuesto, denuncia la parte accionante la presunta inconstitucionalidad de los mencionados artículos, al establecer procedimientos sumarios que limitan el ejercicio de los derechos constitucionales enunciados en el escrito de nulidad. En este sentido, se aprecia que tal como se ha establecido en anteriores oportunidades, la limitación de los derechos fundamentales es, ciertamente, materia de estricta reserva legal, esto es, que sólo por ley pueden verse limitados los derechos inherentes a la persona humana, estén o no recogidos expresamente en el Texto Constitucional. No obstante, como bien aclaró la Sala, entre otras, en sus sentencias nros. 266/2005 y 2.641/2006, esa reserva legal no es exclusividad del Poder Nacional, por lo que leyes estadales y ordenanzas pueden disponer ciertas restricciones al ejercicio de derechos fundamentales.
En estos casos, al igual que para el supuesto de limitaciones que estén recogidas en la ley nacional, el límite del legislador es el contenido esencial del derecho fundamental, es decir, que la ley podrá limitar por causa justa el derecho siempre que no lo desnaturalice y no le imponga cortapisas desproporcionadas o arbitrarias. Como afirmó la Sala en la sentencia n.° 266/2005, cuando expuso: “(…) estima la Sala que no resulta necesariamente contrario a la Constitución, la imposición por la Ley de restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, desde que, precisamente, el propio constituyente aceptó la posibilidad de que el Legislador ordene y limite el ejercicio de esos derechos. La violación a la Constitución sólo se producirá cuando la Ley viole el contenido esencial del derecho, esto es, cuando lo desnaturalice o cuando imponga limitaciones desproporcionadas o arbitrarias (…)”.
En atención a ello, se aprecia que la sola restricción a los derechos fundamentales, que invocó la parte demandante, por parte de las normas del Código de Policía del Estado Sucre que se impugnaron, no resulta contraria al principio de reserva legal en materia de regulación y limitación al ejercicio de tales derechos, siempre que los referidos derechos no sean el derecho a la libertad personal o el derecho a la vida, los cuales se encuentran vedados por el Texto Fundamental, a una reserva legal nacional, en el primero de ellos, y en el segundo de los casos, a una reserva absoluta (ex artículo 43 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Así se decide.
En igual sentido, se aprecia que respecto al alegato de la parte recurrente en cuanto a la violación al principio de reserva legal en materia de procedimientos, la Sala en el premencionado fallo N.° 1.744/2004, estableció el alcance del principio de legalidad en materia de procedimientos y el alcance que sobre esta materia puede tener la regulación de leyes estadales, como sucede con estos Códigos de Policía. En este sentido, la Sala expuso en esa oportunidad:
“El artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que es competencia del Poder Público Nacional, la legislación en materia de procedimientos. Del contenido de esta norma, se desprende el principio de legalidad de los procedimientos, o de legalidad de las formas procesales, el cual ha sido denunciado como infringido en el presente caso.
Ahora bien, tal principio abarca esencialmente a dos campos, en primer lugar, a los procedimientos judiciales, y en segundo lugar, a los procedimientos administrativos.
En cuanto a los procedimientos judiciales, debe esta Sala precisar que la regulación de éstos sólo puede ser llevada a cabo mediante leyes dictadas por la Asamblea Nacional, es decir, por leyes formales, tal como las define el artículo 202 del Texto Constitucional. El fundamento de ello se encuentra no sólo en el artículo 156.32 antes mencionado, sino también en el propio artículo 253 eiusdem. Esto cobra especial relevancia en el ámbito jurídico-penal, en el cual opera la garantía jurisdiccional del principio de legalidad penal, según el cual, no se puede imponer una pena o medida de seguridad, en tanto son consecuencias jurídicas del delito o falta, sino en virtud de una sentencia firme dictada en un proceso penal desarrollado conforme a la ley procesal -nacional- ante el órgano jurisdiccional competente, lo cual puede resumirse en el aforismo nemo damnetur nisi per legale iudicio.
Ahora bien, en el campo de los procedimientos administrativos -específicamente los sancionadores- tal principio sufre sus matizaciones, toda vez que si bien el legislador nacional tiene la potestad de establecer las bases fundamentales de los procedimientos administrativos (por ejemplo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), ello no obsta a que los Estados y Municipios puedan llevar a cabo la ordenación, a través de sus respectivas leyes (como es el caso de los Códigos de Policía), de procedimientos especiales de esta índole.
Es el caso, que el diseño estructural del Estado venezolano (Estado federal descentralizado) hace plausible que en la esfera competencial de los distintos entes político territoriales se ubique la potestad de legislar -no así la de impartir justicia-, de la cual se deriva, a su vez, la facultad de ordenación de los procedimientos administrativos correspondientes, a los fines de su adaptación a la específica actividad administrativa prevista en cada caso y a la organización administrativa encargada de su desarrollo”.
En consecuencia, se advierte que los artículos denunciados como contrarios al principio de legalidad de los procedimientos, contienen normas de naturaleza sustantiva y no adjetiva, en el sentido de que únicamente regulan conductas sancionables y sus respectivas sanciones, es decir, tipifican una conducta cuya realización por cualquier persona acarreará para ésta la imposición de una sanción. Por tanto, no constituyen normas de adjudicación a través de las cuales se articulan procedimientos “sumarios” tendientes a la producción de un acto jurídico, como lo sería, por ejemplo, un acto administrativo para la imposición de una sanción; sino que, por el contrario, establecen diversas especies de faltas administrativas.
En consecuencia, esta Sala concluye que, en este caso, mal podría existir un agravio por parte de los artículos que la actora denunció como inconstitucionales, respecto del principio de legalidad de las formas procesales, toda vez que tales enunciados contienen reglas sustantivas que escapan de la aplicación de ese principio, mientras que este último rige sólo aquellas normas de naturaleza adjetiva. Así se declara.
Igualmente, alega la parte recurrente que los artículos impugnados del Código de Policía del Estado Sucre, vulneran el derecho al debido proceso “(…) toda vez que en nuestro ordenamiento jurídico, la comisión de un delito, falta o infracción es el único supuesto admitido constitucionalmente para ser objeto de sanción, siendo absolutamente imprescindible que el delito, falta o infracción esté previsto en una ley emanada de la Asamblea Nacional”.
Respecto a la denuncia de inconstitucionalidad en cuanto a la violación al derecho al debido proceso, debe esta Sala destacar que en el fallo n.° 1744/07, se estableció que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “(…) por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (…)”, en atención a lo cual, como se declaró en ese veredicto:
“Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una GARANTÍA CRIMINAL, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una GARANTÍA PENAL, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una GARANTÍA JURISDICCIONAL, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una GARANTÍA DE EJECUCIÓN, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia”.
Dicha garantía encuentra aplicación, conforme a lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.789/2008).
Sin embargo, cuando la sanción impuesta se centra o se ubica dentro de la categoría de las penas del Derecho Penal, dicha garantía se encuentra revestida de una exigencia adicional, y es que se encuentre preceptuada en una ley nacional, en razón de la reserva legal establecida en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
No obstante, ubicándonos dentro del Derecho Administrativo Sancionador cuando se cuestiona la legalidad o no de una determinada sanción administrativa, la reserva legal es suficiente, cuando ésta se encuentra consagrada en un acto normativo estadal o municipal, pues las mismas no son materia de reserva legal nacional; supuesto éste en el cual difiere el Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional (vid. Decisión de esta Sala nros. 1.744/2007 y 191/2010).
En consecuencia, se aprecia que los artículos que tipificaron conductas que constituyen infracciones que acarrean como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto), resultan inconstitucionales, en virtud de violar la garantía del principio de legalidad de las penas que recogió el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 156.32, eiusdem, debido a que implicarían una usurpación de funciones del legislador nacional por parte del legislador estadal.
Por tanto, la Sala decide que dichas normas, las cuales se anularon parcialmente en el presente fallo porque agravian el artículo 44.1 de la Constitución (artículos 11 numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 84, 85, 86, 94, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 195, 196 y 199 del Código de Policía del Estado Sucre), conculcan, también, los artículos 156.32 y 49.6, del mismo texto Fundamental. Así se decide.
Distinto sucede respecto de la sanción administrativa de multa, amonestación, comiso, entre otras, que las mismas normas recogieron, caso en el cual, por cuanto el Código de Policía del Estado Sucre tiene rango de ley, llena los extremos que, de las normas sancionatorias administrativas, exige el artículo 49.6 del Texto Fundamental. Así se decide.
En este sentido, se aprecia que los artículos denunciados, establecen competencias de los órganos de policía y procedimientos para la imposición de sanciones administrativas, y no tipos ni sanciones penales, de allí que no se verifica la violación al principio de legalidad de la pena, no obstante, como ya se declaró, tales normas son inconstitucionales en atención a la violación al derecho a la libertad personal (Vid. Sentencias de esta Sala n.° 91/2010 y 845/2010, entre otras). Así se decide.
Asimismo, denuncia la parte recurrente que los artículos 11.14, 49, 50, 54, 55, 58, 60 y 197 del Código de Policía del Estado Sucre, vulneran lo establecido en los artículos 54, 75 y 78 del Texto Fundamental, al establecer procedimientos sumarios en materia de niños, niñas y adolescente, en este sentido debe esta Sala citar el fallo N° 1789/2008, en el cual se decidió un asunto similar al de autos, desestimando tal argumento, por considerar que al contrario de lo planteado por los recurrentes dichas normas son concordes con el Texto Constitucional, al efecto, dispuso dicho fallo, lo siguiente:
“Ciertamente, algunos de los preceptos del Código de Policía del Estado Trujillo tienen incidencia en la esfera jurídica de menores de edad, como serían la vigilancia de que cumplan con su obligación de ir a la escuela, no deambulen en sitios públicos y su protección frente a ‘actos denigrantes’ (artículo 13, cardinal 14); protección al menor frente a situaciones de embriaguez en establecimientos abiertos (artículo 39); el control y protección de menores prófugos, abandonados o en situación de ociosidad (artículo 44); la prohibición de los dueños o encargados de casas de juegos lícitos de ‘consentir’ en ellas a menores de edad (artículos 45 y 46), la vigilancia policial respecto de la obligación de los padres o representantes de enviar a los menores a las escuelas primarias (artículo 47); la prevención de la prostitución y de la concurrencia de menores de edad a casas de prostitución (artículos 52 y 53); auxilio policial, a solicitud del padre de familia, en caso de fuga del menor (artículo 223) y protección del menor en caso de intento de corrupción (artículo 227).
Ahora bien, aun cuando la Sala en su sentencia n.º 3414/05 de admisión de esta demanda, consideró prudente la suspensión temporal de esos preceptos para evitar posibles daños a niños, niñas y adolescentes, el análisis exhaustivo de constitucionalidad que en esta oportunidad se realiza en cuanto al fondo de la demanda llevan a la conclusión de que tales normas de la ley estadal no violan la Constitución, sino que, por el contrario, son preceptos que disponen medidas de protección a menores y adolescentes que es, precisamente, el principio que recogen las normas constitucionales que se denunciaron como conculcadas. En todo caso, y como anteriormente se expuso, la eventual colisión entre estas normas estadales y las leyes nacionales, en el supuesto de que la regulación de estas últimas no coincida con las de los artículos cuya nulidad se solicitó, sería objeto de una demanda de colisión de leyes, porque se trata de preceptos de igual jerarquía jurídica, lo que es materia ajena a esta demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide”.
En consecuencia, esta Sala considera tal como se expuso en el referido fallo que tales normas no coliden con el Texto Constitucional, y en consecuencia se desestima la inconstitucionalidad de los relatados artículos y, así se decide.
Asimismo, en lo que se refiere al artículo 83 del Código de Policía del Estado Sucre, se observa que la demandante no realizó ninguna denuncia de inconstitucionalidad concreta en contra de ese precepto. En todo caso, en ejercicio de sus facultades oficiosas, la Sala analiza su contenido y concluye que la norma no incurre en ninguna de las delaciones de inconstitucionalidad que se realizaron en este caso (Vid. Decisión de esta Sala N° 1789/2008).
Se trata de una regla que define y clasifica las faltas a los efectos de esa Ley estadal, según su intensidad y según el bien jurídico que en cada caso se vea amenazado por la conducta antijurídica; no obstante, como se indicó, la sola clasificación no incurre en inconstitucionalidad ni agravia ningún derecho fundamental. En consecuencia, se desestima la nulidad de ese artículo. Así se decide.
Finalmente, se aprecia que la parte recurrente adujo que “(…) el artículo 52 del Código de Policía del Estado Sucre debe ser declarado inconstitucional, debido a que se desarrolla la llamada «Ley sobre Vagos y Maleantes» la cual fue declarada inconstitucional y suspendida su aplicación en todo el territorio nacional en virtud de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en Pleno, del 6 de noviembre de 1997 (…)”.
Al respecto, esta Sala Constitucional observa que el artículo 52 del Código de Policía del Estado Sucre, hace referencia a los conceptos propios de la legislación anulada por razones inconstitucionales, por lo que una vez declarada la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes, resulta contrario al orden constitucional cualquier desarrollo normativo posterior que haya tenido o que tenga como punto de partida los preceptos contenidos en el instrumento legal desincorporado del Ordenamiento Jurídico venezolano mediante la Sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, en vigencia de la Constitución Nacional de 1961 (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 191/2010).
En este mismo orden de ideas, resulta oportuno reiterar las consideraciones expuesta por esta Sala en los fallos nros. 1.744/2007 y 1.053/2009, precisándose en el primero de ellos, lo siguiente:
“Ahora bien, al posibilitar el legislador estadal la aplicación de la normativa de la Ley sobre Vagos y Maleantes mediante la norma contenida en el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara (siendo que aquélla establece sanciones privativas de libertad), claramente ha reflejado esta reprochable -y anacrónica- tendencia del ˈDerecho Penal del autorˈ en el texto de una norma sancionadora de naturaleza administrativa, todo lo cual resulta abiertamente contrario al PRINCIPIO DE CULPABILIDAD (nullum crimen sine culpa), que es aplicable tanto en el Derecho Penal como en el Derecho Administrativo Sancionador, y el cual exige que a la persona pasible de sanción se le pueda reprochar personalmente la realización del injusto, es decir, que su conducta pueda considerarse como la consecuencia del ejercicio normal de su autonomía personal. En el caso sub lite, el mencionado principio se ve afectado en una de sus específicas manifestaciones, a saber, en el PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD POR EL HECHO, en virtud del cual sólo se puede responder por hechos y no por caracteres personales o por formas de ser supuestamente peligrosas para los intereses que se pretende proteger. En efecto, el Tribunal Constitucional español en STC 150/1991, de 4 de julio, señaló que ˈ…no sería constitucionalmente legítimo un derecho penal «de autor» que determinara las penas en atención a la personalidad del reo y no según la culpabilidad de éste en la comisión de los hechos…ˈ.
(…)
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge en su texto sin duda alguna el PRINCIPIO DE CULPABILIDAD, pero no se trata de una recepción expresa, sino inferida de otros valores, principios y derechos. Para ello, hay que atender fundamentalmente al carácter democrático del modelo de Estado venezolano delineado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyos fundamentos filosóficos radican en la dignidad del ser humano, la igualdad real de los hombres y la facultad de éstos de participar en la vida social. El sustrato de dicho principio también puede deducirse del contenido de artículo 21 en sus numerales 1 y 2, del artículo 44.3, del artículo 46 en sus numerales 1 y 2, y del artículo 49.2 del Texto Constitucional. De igual forma, cabe señalar que el principio de culpabilidad se encuentra consustancialmente vinculado con el principio de legalidad, el cual también se desprende del modelo de Estado delineado en la mencionada norma constitucional.
Resulta entonces obvio que el contenido de todos estos valores, principios y derechos constitucionales antes mencionados se ve afectado por la norma aquí examinada, toda vez que ésta dispone que el carácter de ˈvagoˈ o de ˈmaleanteˈ constituirá un presupuesto para las sanciones correspondientes (a saber, las previstas en la Ley sobre Vagos y Maleantes) (…)”.
En consecuencia, la Sala ratifica su criterio antes expuesto y en tal sentido, advierte que el artículo 52 del Código de Policía del Estado Sucre, resulta inconstitucional por ser violatoria al principio de culpabilidad, aunado al hecho que desarrolla el contenido de una Ley Nacional que fue declarada nula por inconstitucional. Así se declara.
Con base en los planteamientos expuestos a lo largo del presente fallo, y de conformidad con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 7 y con la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe esta Sala Constitucional declarar parcialmente con lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por la representación de la Defensoría del Pueblo, contra el artículo 11, numerales 2, 3, 4, 11 y 14; artículo 15 numeral 6; y artículos 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 66, 69, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 102, 104, 107, 141, 145, 146, 150, 152, 157, 166, 172, 182, 185, 190, 191, 194, 195, 196, 197, 199 y 200 del Código de Policía del Estado Sucre, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, N° 40, Extraordinario, del 05 de enero de 1988.
En consecuencia, se declaran anuladas las proposiciones contenidas en los artículos 11 numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82.1, 84, 85, 86, 94, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 195, 196 y 199 del Código de Policía del Estado Sucre, que autorizan llevar a cabo la práctica de privaciones de la libertad personal. De igual forma, se declaran anuladas en su totalidad las normas contenidas en los artículos 20, 34, 49, 50, 52, 88, 89, 92, 97, 185 y 190 eiusdem. Así se decide.
Finalmente, en relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que esta sentencia tendrá efectos ex tunc y ex nunc, por lo que, en consecuencia, se ordena poner en libertad a cualquier persona que estuviere sometida a la pena de arresto, con base en las normas cuya nulidad fue declarada en este fallo, y por ende, se ordena eliminar cualquier referencia (en expedientes, archivos y/o registros) a la detención que hubieren sido objeto las personas a las que se les aplicaron las normas ahora anuladas. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones que fueron expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada ejercida por el ciudadano Germán José Mundaraín Hernández, actuando en su condición de DEFENSOR DEL PUEBLO, y los abogados Félix Peña Ramos, Alberto Rossi Palencia, Verónica Cuervo Soto y Linda Caralí Goitía Gracia, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 70.575, 71.275, 75.192 y 78.194, respectivamente, actuando en su carácter de abogados pertenecientes a la Defensoría del Pueblo, contra los artículos 11, numerales 2, 3, 4, 11 y 14; artículo 15 numeral 6; y artículos 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 66, 69, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 102, 104, 107, 141, 145, 146, 150, 152, 157, 166, 172, 182, 185, 190, 191, 194, 195, 196, 197, 199 y 200 del Código de Policía del Estado Sucre, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, N° 40, Extraordinario, del 05 de enero de 1988.
En consecuencia:
1. Se ANULAN los artículos 20, 34, 49, 50, 52, 88, 89, 92, 97, 185 y 190 del Código de Policía del Estado Sucre.
2. Se ANULAN PARCIALMENTE los artículos 11 numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82.1, 84, 85, 86, 94, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 195, 196 y 199 del Código de Policía del Estado Sucre, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad.
3. Se declara SIN LUGAR la pretensión de nulidad de los artículos 11, numerales 4, 11 y 14; 17, 21, 22, 24, 39, 42, 43, 55, 59, 73, 83, 87, 90, 91, 93, 95, 96, 102, 104, 145, 146, 172, 182, 191, 194, 197 y 200, del Código de Policía del Estado Sucre.
4. SE ORDENA poner en libertad a cualquier persona que estuviere sometida a la pena de arresto, con base en las normas cuya nulidad fue declarada en este fallo, y SE ORDENA eliminar cualquier referencia (en expedientes, archivos y/o registros) a la detención que hubieren sido objeto las personas a las que se les aplicaron las normas ahora anuladas.
5. SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Oficial del Estado Sucre y en la Gaceta Judicial de la República Bolivariana de Venezuela, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad absoluta de los artículos 20, 34, 49, 50, 52, 88, 89, 92, 97, 185 y 190 del Código de Policía del Estado Sucre, así como la nulidad parcial de los artículos 11 numerales 2 y 3, 15.6, 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 66, 69, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82.1, 84, 85, 86, 94, 107, 141, 150, 152, 157, 166, 195, 196 y 199 del mismo Código de Policía, específicamente la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad”.
6. SE EXHORTA a los consejos legislativos estadales y a los concejos municipales para que deroguen cualquier disposición de contenido similar a las que han sido anuladas por este fallo y para que no incluyan, en lo sucesivo, sanciones de privación o restricción de libertad en sus textos legales.
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Junio/727-5612-2012-04-2973.html
