Declarada la Constitucionalidad del Carácter Orgánico del decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo (Sala Constitucional)
"...CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA
DE LEY ORGÁNICA DE TURISMO
El Decreto-Ley, objeto de análisis, está compuesto por diecinueve (19) Capítulos que contienen ciento cuarenta y cinco (145) artículos, siente (07) Disposiciones Transitorias, una (1) Disposición Derogatoria y una (1) Disposición Final.
Dentro del catálogo de sus normas, se encuentra un primer Capítulo, denominado “Disposiciones Generales”, el cual contiene lo que constituye el objeto del mismo (artículo 1) cual es “(...) desarrollar, promover, organizar y regular la actividad turística, y el Sistema Turístico Nacional, como factores estratégicos para el desarrollo socioproductivo y sustentable del país, haciendo especial énfasis en el Turismo como un sector de inclusión social, mediante la creación de normas que garanticen la orientación, fomento, desarrollo, coordinación y control de la actividad, y estableciendo mecanismos orientados a la participación y protagonismo de las comunidades organizadas en Instancias del Poder Popular y demás formas de participación; logrando así una actividad turística basada en los principios de justicia social, equidad, no discriminación, solidaridad, protección del ambiente y productividad”, destacándose en el artículo 2, que la actividad turística es de utilidad pública y de interés general.
De igual modo, en el artículo 6, el mencionado Decreto-Ley describe el Sistema Turístico Nacional, conformado por un conjunto de sectores, instituciones y personas relacionadas entre sí, que contribuirán al desarrollo sustentable de la actividad turística, bajo los principios de cooperación, coordinación e información interinstitucional, sustentabilidad ambiental, integridad territorial, corresponsabilidad y solidaridad.
Asimismo, en el Capítulo II, se señala que el Ministerio del Poder Popular con competencia en la materia de turismo es el órgano rector y la máxima autoridad administrativa en la actividad turística, encargado de formular, planificar, dirigir, coordinar, evaluar y controlar las políticas, planes, programas, proyectos y acciones estratégicas destinadas al desarrollo sustentable del territorio nacional como destino turístico, orientado a la calidad de vida del Pueblo venezolano y a potenciar la participación y el protagonismo de las comunidades en la actividad turística.
En el Capítulo III, se establecen los parámetros de funcionamiento del Instituto Nacional del Turismo (INATUR), señalándose en el Capítulo IV los lineamientos en cuanto a la coordinación de la actividad turística entre los distintos entes político-territoriales, los prestadores de servicios turísticos y la comunidad organizada en Instancias del Poder Popular y demás formas de participación, con sujeción de los mismos a las directrices de la política nacional para el desarrollo sustentable de la actividad turística.
Por su parte, el “Plan Estratégico Nacional de Turismo” se encuentra normado en el Capítulo V, del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo, el cual deberá contemplar los objetivos y metas de la actividad a ser cumplidos durante la vigencia de dicho plan, en concordancia con las políticas del Estado y los planes de desarrollo dictados conforme a la planificación centralizada; haciendo énfasis dicho cuerpo normativo en su Capítulo VI del “Desarrollo Sustentable de la Actividad Turística” como premisa fundamental de la actividad turística.
El Capítulo VII hace referencia a la las “Zonas Declaradas de Interés Turístico”, siendo las mismas aquellas áreas de interés turístico, que por sus características naturales, ecológicas, demográficas, urbanísticas, socioculturales, geoestratégicas y de valor histórico, sean capaces de generar corrientes turísticas nacionales e internacionales, en una dinámica de respeto a la soberanía nacional, conservación y mantenimiento sustentable del ambiente, que promueva el desarrollo socioproductivo y fortalezca la imagen de la República Bolivariana de Venezuela.
El Capítulo VIII contiene las normas referentes al “Fomento, Promoción y Desarrollo del Turismo como Actividad Comunitaria y Social”, destacando la definición del “Turismo Social” y del “Turismo como Actividad Comunitaria”, así como la obligación del Ministerio del Poder Popular con competencia en la materia de turismo de fomentar y promover la participación de los entes y órganos de la Administración Pública, instituciones privadas y de las comunidades organizadas en Instancias del Poder Popular y demás formas de participación en el desarrollo del turismo como actividad comunitaria y social, bajo los principios de colaboración, coordinación e información interinstitucional.
Como parte de la política nacional para el desarrollo sustentable de la actividad turística, se establece en los Capítulos IX, X y XI los planes de promoción turística, los incentivos para el fomento de la actividad turística y los planes de crédito para el sector turístico.
El Capítulo XII del cuerpo normativo hace referencia a la cooperación técnica internacional y promoción turística en el extranjero, cuyo objeto será la promoción de acuerdos en materia turística con toros países y organismos internacionales, destinados a mejorar la calidad del servicio turístico e incrementar las corrientes turísticas del país de conformidad con la legislación aplicable.
El Decreto Ley dedica el Capítulo XIII a los prestadores de servicios turísticos, regulándose sus deberes y derechos; al igual que en el Capítulo XIV establece los deberes y derechos de los turistas y visitantes.
Se observa que el Capítulo XV del Decreto norma todo lo relativo al Registro Turístico Nacional, en el cual deben inscribirse los prestadores de servicios turísticos localizados dentro del territorio nacional, así como los recaudos que deben presentar éstos para que se les otorgue la Licencia de Turismo.
Por su parte, se señala en el Capítulo XVI que el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de turismo, fomentará la calidad de los servicios, productos y destinos turísticos a través de acciones que permitan implantar y desarrollar el Sistema Nacional de Calidad Turística, de conformidad con las normativas aplicables sobre la materia; y, realizará con apoyo del órgano o ente competente en materia de normalización, calidad, metrología y reglamentos técnicos, la calificación, categorización y evaluación del cumplimiento, por parte de los prestadores de servicios turísticos, de la ley sobre normas técnicas y control de calidad, de los reglamentos técnicos y cualquier otra normativa vigente relacionada con la calidad del servicio turístico, a los efectos de mantener un control de la actividad turística.
En el Capítulo XVII se señalan las facultades de inspección y control del órgano rector, señalándose en sus Capítulos XVIII y XIX las sanciones administrativas y su respectivo procedimiento sancionatorio.
Por último, se establecen siete (07) disposiciones transitorias, y dentro de la Disposición Derogatoria única, se deroga el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.889 Extraordinaria de fecha 31 de julio de 2008.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional y el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para examinar la constitucionalidad del carácter conferido al “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo”. Con tal propósito observa:
El “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo” fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con los cardinales 5, literal a) y en el 9 del artículo 1°, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010.
Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros.1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso:“Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo”; 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso:“Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación” y 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”, entre otras).
Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010, que, a texto expreso, dispone:
“Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Como se observa, la norma contenida en la Ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional, para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.
En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada, constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Correlativamente, el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional “(…) Determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros”.
Siendo así, y visto que la solicitud hecha por el Presidente de la República tiene como objeto que esta Sala se pronuncie acerca del carácter orgánico del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo”, es evidente, a la luz de las disposiciones transcritas, que esta instancia judicial es competente para dar respuesta a dicha petición, y así se establece.
III
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL PROYECTO SOMETIDO A CONSIDERACIÓN
En la ya señalada sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, se fijaron las nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público; y, por último, el desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
En esa línea argumental, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.
Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por estas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de estas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).
En esa línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”).
En este sentido, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
Ahora bien, esta Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados, considera que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:
Se trata de un Decreto-Ley dictado por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la atribución que le confiere el cardinal 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con los cardinales 5, literal a) y en el 9 del artículo 1°, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010.
Dicho esto, la Sala debe hacer referencia a la sentencia N° 826, del 16 de mayo de 2008, en la cual, siendo sometido a consideración de esta Sala el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo, que posteriormente fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.889 Extraordinaria de fecha 31 de julio de 2008, se señaló:
“(…) se trata de un Decreto con rango, valor y fuerza de ley que, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 187, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -delegada al Presidente mediante ley habilitante-, prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional para regular el Sistema Turístico Nacional.
Igualmente, es un Decreto-Ley que desarrolla parcialmente el derecho constitucional a la recreación establecido en el artículo 111, y que regula una actividad económica declarada por nuestra Carta Magna -artículo 310- como de interés nacional, dada la nueva estrategia de diversificación y desarrollo de las fundamentaciones del régimen socioeconómico en ella previsto.
Por otra parte, se trata de un instrumento normativo marco que sirve de base para otras disposiciones legales nacionales, estadales o municipales en la materia que se regula, por tratarse el turismo de una competencia concurrente y no exclusiva de ninguna de las ramas en que se distribuye el Poder Público; todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203, en concordancia con lo previsto en los artículos 156.23 y 165 todos constitucionales.
En definitiva, se trata de un Decreto-Ley que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen a futuro”.
Visto lo señalado por la sentencia antes mencionado, y dado que el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo que se somete a consideración de esta Sala Constitucional, más allá las modificaciones hechas en su texto normativo, prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional para regular el Sistema Turístico Nacional, insiste en el desarrollo parcial del derecho constitucional a la recreación establecido en el artículo 111, y que regula una actividad económica declarada por nuestra Carta Magna -artículo 310- como de interés nacional, consagrándose a su vez como un instrumento normativo marco que sirve de base para otras disposiciones legales nacionales, estadales o municipales en la materia que se regula, debe esta Sala concluir, tomando en cuenta las premisas conceptuales fijadas en su jurisprudencia de esta Sala para la determinación del carácter orgánico de las normas, que la misma se adapta a la descripción del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto la misma se refiere a la organización de un Poder Público Nacional, desarrolla derechos constitucionales y constituye un marco normativo para las distintas normas que de ahora en más se dicten en materia de turismo.
En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa sometida a consideración de esta Sala Constitucional por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cardinal 2 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo”, y así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DEL TURISMO.
