miércoles, 25 de enero de 2017

Sala Constitucional declara: 1) La CONSTITUCIONALIDAD del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 2.482, contentivo del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7 Mediante el cual se Dicta el Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2017 en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica”, el cual corresponde al Presupuesto General del Poder Público, órganos y entes del Sector Público, así como de Ingresos y Gastos Operativos del Banco Central de Venezuela. 2) La CONSTITUCIONALIDAD del Decreto N° 2.483, contentivo del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 8 Mediante el cual se Dicta el Endeudamiento para el Ejercicio Económico Financiero 2017 en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica”.








MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Transcrito el contenido de los instrumentos legales antes referidos, esta Sala observa que tales instrumentos legales fueron dictados por  el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 226 y 236, numerales 2 y 11, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su condición de Jefe de Gobierno y Administrador de la Hacienda Pública Nacional, en concordancia con lo establecido en el numeral 4 del artículo 2 del Decreto N° 2.452 del 13 de septiembre de 2016, mediante el cual se declara el Estado de Excepción y Emergencia Económica en todo el territorio nacional, el cual le confiere la atribución de decretar la normativa excepcional para la asignación de recursos presupuestarios, los límites máximos de autorizaciones para gastar, la distribución de los egresos y las operaciones de financiamiento, sin compensaciones entre sí, que regirán para el ejercicio económico financiero 2017; y en acatamiento a lo dispuesto en la sentencia N° 814, dictada por esta Sala Constitucional el 11 de octubre de 2016, mediante la cual se dispuso que el Presidente de la República debe presentar el Presupuesto Nacional ante esta Máxima Intérprete de la Constitución, bajo la forma de decreto con rango y fuerza de ley, para que ésta ejerza sobre el mencionado instrumento el control concentrado de la constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los numerarles 3 y 4 del artículo 336 del Texto Fundamental.
Ahora bien, el Decreto N° 2.482, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7, mediante el cual se dicta el Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2017, en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica, dispone en su Título I, referido a las “Disposiciones Generales”, contiene dos capítulos. El Capitulo I, denominado “De los Órganos de la República” y Capítulo II, denominado “De la Administración Descentralizada Funcionalmente”.  

El Capítulo I, integrado por los artículos que van del 1 al 7, contiene normas que establecen que los créditos presupuestarios aprobados en ese decreto-ley y los montos señalados en los mismos, constituyen los límites máximos de las autorizaciones para comprometer y causar gastos del Poder Legislativo Nacional, del Poder Judicial, del Poder Electoral, del Poder Ciudadano y sus órganos. De igual forma, disponen que dichos órganos puedan implantar su propio sistema de modificaciones presupuestarias para el ejercicio económico financiero 2017, con la opinión técnica favorable de la Oficina Nacional de Presupuesto. No obstante, hasta tanto sea autorizado el referido sistema, toda modificación presupuestaria será aprobada por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros. En el mismo sentido, se establecen los procedimientos para formalizar y requerir la aprobación, por parte del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, para los diversos tipos de modificaciones presupuestarias. Asimismo, se establecen obligaciones para los ordenadores de compromisos y pagos de la República de informar los resultados de su ejecución presupuestara a la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, a la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna y a la Oficina Nacional de Presupuesto. De igual manera, se prevén obligaciones para las tesorerías de los entes recaudadores de las contribuciones de los subsistemas de seguridad social.

Por otra parte, se prevé que la adquisición de divisas destinadas a la compra de bienes y pago de servicios u otros en el exterior, será tramitada por los órganos del Poder Público Nacional, conforme al cronograma que elaborarán conjuntamente con la Oficina Nacional del Tesoro, la cual velará por el adecuado trámite para la adquisición de divisas ante el Banco Central de Venezuela, de conformidad con la normativa cambiaria correspondiente. Por último, dispone que los ordenadores de compromisos y pagos, responsables de la ejecución presupuestaria, puedan tramitar los pagos respectivos siempre que dichos recursos estén disponibles en el Tesoro Nacional.

El Capítulo II, denominado “De la Administración Descentralizada Funcionalmente”, está integrado por dos secciones: la Sección Primera, denominada “De los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales”, está compuesta por los artículos que van del 8 al 11, los cuales prevén, en primer lugar, la definición de quiénes son considerados entes descentralizados funcionalmente sin fines de lucro, a fin de la aplicación del instrumento legal presupuestario. Luego, dispone la manera en la cual se debe realizar las modificaciones a los presupuestos de dichos entes, así como la obligación de informar acerca de los resultados de la ejecución presupuestaria a la Oficina Nacional de Contabilidad, a la Superintendencia Nacional de Auditoría y a la Oficina Nacional de Presupuesto. Por último, establece que los proyectos de presupuestos de los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales que se creen o entren en funcionamiento durante la ejecución presupuestaria correspondiente al año 2017, así como los que no me incluyeron en éste, deberán someterse a la consideración del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, para su aprobación. 

La Sección Segunda, denominada “De las Sociedades Mercantiles del Estado y otros Entes Descentralizados Funcionalmente con Fines Empresariales”, está integrada por los artículos que van del 12 al 15, en los cuales se definen quiénes son los sujetos de aplicación de de dichas normas, además se establece que los entes a los que se refiere dicha sección no podrán realizar operaciones de crédito público y sus ordenadores de compromisos y pagos se abstendrán de emitir órdenes, sin que sus respectivos presupuestos sean aprobados por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros. Además, que la Oficina Nacional de Presupuesto ordenará la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, de una síntesis de los referidos presupuestos. De igual forma, se dispone la manera en la cual dichos entes informarán de los resultados de su ejecución presupuestaria a la Oficina Nacional de Presupuesto y a la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna. Adicionalmente, se prevé que los entes a los que se refiere esta sección podrán elaborar y establecer su propio sistema de modificaciones presupuestarias, con apego a las normas establecidas el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sus reglamentos y los lineamientos e instrucciones que, al efecto, dicte la Oficina Nacional de Presupuesto. No obstante, mientras no se apruebe dichos sistemas, se regirán por la providencias dictadas por la Oficina Nacional de Presupuesto. Por último, se dispone que las sociedades mercantiles del sector privado que, en virtud de haber sido adquiridas por alguno de los sujetos a que se refiere el artículo 5° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se conviertan en entes regulados por esta sección, en el curso del año 2017, podrán aplicar el sistema  presupuestario utilizado antes de que se produjera la adquisición y hasta el 31 de diciembre del 2017, salvo que el Presidente de la República ordene un plazo menor.

En la Sección Tercera, denominada “Del Banco Central de Venezuela”, integrada por los artículos que van desde 16 hasta el 19, se establecen obligaciones para el Instituto Emisor de remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto un ejemplar de su presupuesto de ingresos y gastos operativos y de sus anexos para el ejercicio económico financiero 2017, aprobados por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, a los fines de su inclusión en el Presupuesto Consolidado del Sector Público. De igual forma, se prevé para el Banco Central de Venezuela la obligación de informar a la Oficina Nacional de Presupuesto, los resultados de la ejecución de su presupuesto de ingresos y gastos operativos, correspondientes al ejercicio económico financiero 2016, antes del 31 de marzo de 2017, de conformidad con las instrucciones que ésta dicte. Además, se establece que el Banco Central de Venezuela podrá implantar su propio sistema de modificaciones presupuestarias, previa opinión favorable de la Oficina Nacional de Presupuesto y aprobación por parte del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, en la misma oportunidad en la que presente su proyecto de presupuesto de ingresos y gastos operativos. Por último, se prevé que la Oficina Nacional de Presupuesto deberá dictar las normas que regirán el proceso presupuestario del Banco Central de Venezuela, observando lo previsto en la Constitución y las leyes. Lo dispuesto no infringe la autonomía constitucional del Instituto Emisor en materia monetaria y atiende a la necesaria coordinación macroeconómica con el Poder Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 318 y 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En la Sección Cuarta, denominada “Disposiciones Comunes”, está integrada por los artículos que van del 20 al 23, en los cuales se establecen obligaciones para  los órganos de la Administración Pública Central, así como para los sujetos a que se refieren los numerales 5, 8, 9 y 10 del artículo 5o del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, de informar a la Oficina Nacional de Presupuesto en los casos en los que  constituyan sociedades mercantiles, fundaciones y asociaciones civiles, suscriban o vendan acciones o, incorporen nuevos accionistas del Sector Público. De igual forma, se impone a los entes descentralizados funcionalmente señalados en este Capítulo, la obligación de suscribir, antes del 15 de marzo del año 2017, los contratos por concepto de arrendamiento de inmuebles y por la prestación de servicios de electricidad, telecomunicaciones, gas, agua, aseo urbano y domiciliario y de informar, antes del 31 de marzo del año 2017, al respectivo órgano de adscripción o tutela acerca de los contratos suscritos y los pagos que realicen a entes gubernamentales o empresas privadas por tales conceptos. 

Asimismo, se impone a los entes descentralizados funcionalmente señalados en este Capítulo, la obligación de informar al respectivo órgano de adscripción o tutela, antes del 31 de enero del año 2017, el monto anual que estimen pagar por concepto de aportes patronales, como contribución al sostenimiento de los subsistemas de seguridad social, de conformidad con la Ley que rija la materia. Por último, se prevé que los entes señalados en las secciones primera y segunda de este Capítulo, en caso de no presentar cambios en sus manuales sobre el sistema de modificaciones presupuestarias, éstos continuarán vigentes para el ejercicio económico financiero 2017; en caso contrario, deberán tramitar su modificación ante la Oficina Nacional de Presupuesto. No obstante, hasta tanto sea aprobado el manual con la actualización correspondiente, las modificaciones presupuestarias se regirán por las disposiciones contenidas en el Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario o en la normativa dictada por la Oficina Nacional de Presupuesto.
El Capítulo III, denominado “De los Entes Descentralizados Territorialmente”, está compuesta por dos secciones. A su vez, la Sección Primera, denominada “Del Distrito Capital y del Territorio Insular Francisco de Miranda”, está integrada por los artículos que van del 24 al 26. En los preceptos antes referidos se establece que el Distrito Capital, el Territorio Insular Francisco de Miranda y los entes descentralizados funcionalmente de ambos entidades, con o sin fines empresariales, aplicarán lo establecido en el Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, en cuanto a formulación, clasificadores, ejecución y modificaciones a sus presupuestos. De igual forma, se confiere al Jefe o Jefa de Gobierno de las mencionadas entidades territoriales las mismas atribuciones que se confieren en el Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario a las máximas autoridades de los órganos de la República. Asimismo, se establece el procedimiento para tramitar las solicitudes de traspaso y modificaciones presupuestarias formuladas por los mencionados entes territoriales, las cuales se formularán a través de la Oficina Nacional de Presupuesto y serán aprobadas por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros. 

Por su parte, la sección Segunda, denominada “De los Estados, de los Distritos y de los Municipios”, está compuesta por los artículos que van desde el 27 al 29, en los cuales se establece para los Gobernadores de Estado y los Alcaldes del Área Metropolitana de Caracas, de los Distritos y Municipios, la obligación de remitir, dentro de los treinta días siguientes al fin de cada trimestre, al Ministerio competente en materia de Relaciones Interiores y a la Oficina Nacional de Presupuesto, las modificaciones presupuestarias aprobadas, así como un informe sobre la ejecución del presupuesto, de conformidad con las normas técnicas que dicte la mencionada Oficina Nacional. De igual forma, se establece sanciones para los  responsables de la consolidación y envío de la información antes señalada. Por último, se prevé la obligación de los Gobernadores de remitir al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Salud, dentro de los treinta días siguientes al final de cada trimestre, un informe sobre las transferencias que reciban, el cual contendrá la ejecución física y financiera correspondiente al sector salud, en el cual se deberá distinguir los créditos comprometidos, causados y pagados por esta entidad para el cumplimiento y ejecución de los planes de salud, elaborados coordinadamente con el referido Ministerio.

Finalmente, el Capítulo IV, denominado “Otras Disposiciones”, está integrado por los preceptos que van de los artículos 30 al 36, los cuales disponen la obligación de los órganos y entes del Poder Público Nacional de depositar los recursos que reciban como provisiones de fondos o por transferencias, en cuentas a nombre de dichos órganos y entes, en instituciones financieras reguladas por el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario o en otras leyes especiales. Así como, a los mecanismos, trámites e instrucciones que, a tal fin, establezca la Oficina Nacional del Tesoro. De igual forma, establecen el tratamiento que tendrán los rendimientos que produzcan tales fondos. Por otra parte, se prevé que las máximas autoridades de los órganos de la República, el Jefe o Jefa de Gobierno del Distrito Capital, el Jefe o Jefa del Territorio Insular Francisco de Miranda y las autoridades competentes de los entes descentralizados funcionalmente de la República, del Distrito Capital y del Territorio Insular Francisco de Miranda, no podrán aprobar nuevas escalas de sueldos y salarios, ni suscribir convenciones colectivas, sin la certificación expedida por la Oficina Nacional de Presupuesto, en la cual conste que cuentan con recursos presupuestarios para su cumplimiento. De igual forma, deberán proceder los órganos y entes que soliciten al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, la autorización de escalas especiales, de conformidad con la norma que rige la materia y, para que las máximas autoridades o quienes representen acciones o participaciones de la República en entes descentralizados funcionalmente, con o sin fines empresariales, puedan suscribir convenciones colectivas.  Además, se prevé la obligación para los órganos de la Administración Pública Central y sus entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales adscritos, de remitir al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de planificación, antes del 15 de marzo de 2017, los Registros de Asignación de Cargos para su aprobación. Por último, se fijan las alícuotas impositivas a aplicarse en el ejercicio económico financiero del año 2017.

Por otra parte, el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 226 y 236, numerales 2 y 11, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su condición de Jefe de Gobierno y Administrador de la Hacienda Pública Nacional, en concordancia con lo establecido en el numeral 4 del artículo 2 del Decreto N° 2.452 del 13 de septiembre de 2016, mediante el cual se declara el Estado de Excepción y Emergencia Económica en todo el territorio nacional, el cual le confiere la atribución de decretar la normativa excepcional para la asignación de recursos presupuestarios, los límites máximos de autorizaciones para gastar, la distribución de los egresos y las operaciones de financiamiento, sin compensaciones entre sí, que regirán para el ejercicio económico financiero 2017; y en acatamiento a lo dispuesto en la sentencia N° 814, dictada por esta Sala Constitucional el 11 de octubre de 2016, mediante la cual se dispuso que el Presidente de la República debe presentar el Presupuesto Nacional ante esta Máxima Intérprete de la Constitución, bajo la forma de decreto con rango y fuerza de ley, para que ésta ejerza sobre el mencionado instrumento el control concentrado de la constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 336 del Texto Fundamental, dictó el Decreto N° 2.483, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 8, mediante el cual se dicta el Endeudamiento para el Ejercicio Económico Financiero 2017, en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica.

El mencionado decreto con rango y fuerza de ley consta de 16 artículos, en los cuales se establece el monto máximo de endeudamiento en bolívares que la República podrá contraer mediante la celebración de operaciones de crédito público y los criterios esenciales para su aplicación. En tal sentido, autoriza al Ejecutivo Nacional para ejecutar la contratación de operaciones de crédito público destinadas al financiamiento de los proyectos a ser ejecutados por los diversos órganos y entes que conforman el sector público. De igual forma, establece los procedimientos referidos a contratación, así como, la forma en la cual se procederá a solicitar y realizar los desembolsos correspondientes. Así mismo, se autoriza al Ejecutivo Nacional para ejecutar la contratación y desembolso para el servicio de la deuda pública interna y externa, así como, para las destinadas a su refinanciamiento o reestructuración. Por otra parte, el mencionado decreto con rango y fuerza de ley establece la forma en la cual serán administrados los recursos derivados de las operaciones de crédito público. Además, se prevé la exención del pago de los tributos nacionales al capital, los intereses y demás costos asociados a las operaciones de crédito público. En el mismo sentido, se autoriza al Ejecutivo Nacional para la emisión de letras del tesoro hasta por el límite máximo establecido en el Decreto-Ley. De igual forma, se establece la vigencia de las contrataciones y desembolsos, así como, sus reprogramaciones. Igualmente, se establece el método mediante el cual se efectuará el registro de los pasivos contraídos por la República con ocasión de la celebración de las operaciones de crédito público previstas en el Decreto-Ley. Por último, se establece la obligación de los órganos o entes de presentar al  Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Finanzas, un informe semestral sobre la ejecución de las inversiones financiadas con endeudamiento previstas en el Plan Operativo Anual.

Establecido lo anterior, esta Sala pasa a analizar si los decretos con rango y fuerza de ley, antes descritos, cumplen con las normas y principios previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al régimen presupuestario. En tal sentido tenemos que la Sección Primera del Capítulo II del Título VI del Texto Fundamental, referido al Régimen Presupuestario, disponen lo siguiente:  
“Artículo 311. La gestión fiscal estará regida y será ejecutada con base en  principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Esta se equilibrará en el marco plurianual del presupuesto, de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. 

El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, para su sanción legal, un marco plurianual para la formulación presupuestaria que establezca los límites máximos de  gasto y endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos  nacionales. La ley establecerá las características de este marco, los requisitos para su modificación y los términos de su cumplimiento.  

El ingreso que se genere por la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales, en general, propenderá a financiar la inversión real productiva, la educación y la salud. 

Los principios y disposiciones establecidos para la administración económica y financiera nacional, regularán la de los Estados y Municipios en cuanto sean aplicables. 

Artículo 312. La ley fijará límites al endeudamiento público de acuerdo con un nivel prudente en relación con el tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad  de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública. Las operaciones de crédito público requerirán, para su validez, una ley especial que las autorice, salvo las excepciones que establezca la ley orgánica. La ley especial indicará las modalidades de las operaciones y autorizará los créditos presupuestarios correspondientes en la respectiva ley de presupuesto.

La ley especial de endeudamiento anual será presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de Presupuesto. El Estado no reconocerá otras obligaciones que las contraídas por órganos legítimos del Poder Nacional, de acuerdo con la ley. 

Artículo 313. La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que señale la ley orgánica, el proyecto de Ley de Presupuesto. Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por ésta,  seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso. 

La Asamblea Nacional podrá alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizará medidas que conduzcan a  la disminución de los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto. 

Con la presentación del marco plurianual del presupuesto, la ley especial de endeudamiento y el presupuesto anual, el Ejecutivo Nacional hará explícitos los objetivos de largo plazo para la política fiscal, y explicará cómo dichos objetivos serán logrados, de acuerdo con los principios de responsabilidad y equilibrio fiscal.

Artículo 314. No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro  Nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la Comisión Delegada. 

Artículo 315. En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de gobierno, se establecerá de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para el logro de tales resultados. Éstos se establecerán en términos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño, siempre que ello sea  técnicamente posible. El Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual, presentará a la Asamblea Nacional la rendición de cuentas y el balance de la ejecución presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio”.

De los preceptos constitucionales transcritos resulta evidente que el Constituyente estableció (artículo 315) un contenido necesario del presupuesto anual, constituido por el programa anual de ingresos y gastos, es decir, previsiones de ingreso y autorizaciones para gastar, relativas a un ejercicio económico financiero determinado. De tal manera que, si el presupuesto no prevé dicho programa, no cumpliría con los extremos previsto por el Texto Fundamental. 
Así, el presupuesto anual posee ciertas características que lo distinguen de los demás instrumentos normativos, en cuanto que éste posee un contenido específico constitucionalmente determinado; además, es un instrumento legal de efectos esencialmente temporales y funge de medio para la conducción de la política económica que corresponde al Gobierno, es decir, que éste tiene carácter instrumental en relación con aquella.

En este sentido, el presupuesto anual puede analizarse desde una triple perspectiva, tal como lo advierte González Rivas, J. J. “...a) Es una institución política que afecta a los poderes del Estado y constituye un sistema de control de los ingresos y gastos...”; “...b) Es una institución económica que implica una planificada previsión de los ingresos y gastos, lo que ha supuesto que por algún sector doctrinal se defina el presupuesto como el plan periódico de gestión y administración del ingreso y gasto público, que es objeto de control político por el legislativo y cuyo cumplimiento obligatorio incumbe al poder ejecutivo...” y “...c) Se ha dicho que el presupuesto es una institución jurídica porque encarna una ley muy especial...”.(Derecho Constitucional, Manuales Jurídicos de Bolsillo, J.M. Bosch Editor, Barcelona 1997, págs. 336-337).

Las normas referidas al régimen presupuestario previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela implican que, por una parte, el presupuesto anual constituye una limitación cuantitativa, por cuanto éste instrumento establece el monto máximo de los gastos autorizados (Artículo 314). De igual forma, constituye un límite temporal, ya que los gastos sólo pueden ser efectuados durante un período determinado (artículo 315). También conforma una limitación cualitativa, ya que los recursos autorizados para gastar sólo pueden utilizarse para la consecución de los objetivos previstos en el presupuesto.

Así pues, entre las funciones que la Constitución asigna al presupuesto anual tenemos que, por una parte, sirve para determinar los recursos financieros necesarios por un lapso determinado, para sufragar la actividad estatal en aras del logro de los objetivos previstos; y, por la otra, permitir el conocimiento y control por parte de la colectividad en general y de los órganos de control (político y fiscal) de la actividad económica y financiera del Estado. 
En otros términos, el presupuesto anual condensa en términos contables un plan de acción del Estado para un período dado (ejercicio anual),  lo cual implica su coherencia con la formulación de políticas públicas específicas para llevar a cabo dicho plan y la ejecución de las actividades que permitan su concreción, así como, para evaluar su desempeño.

De esta manera, el presupuesto anual permite determinar cómo, en qué y por qué debe gastarse y definir los responsables de la ejecución de tales gastos, quienes, de ser el caso, deben responder por cumplimiento de las metas establecidas y los desvíos producidos en su actuación, si los hubiere. Por ello, el presupuesto anual también comprende, tal como lo prevé el artículo 315 de la Constitución, el objetivo específico de cada crédito presupuestario, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos responsables para el logro de tales resultados, es decir, que dicho instrumento legal debe poseer el grado de detalle y concreción adecuada para lograr su ejecución inmediata con el mayor nivel de eficiencia. 

Entendido así, el presupuesto anual para el ejercicio económico y financiero de la República es un instrumento normativo complejo que comprende normas, orientaciones, composición y niveles de gastos e ingresos, definición de programas, proyectos, políticas de personal, compras, inversiones y endeudamiento, entre otras. Ello así, el presupuesto anual es uno de los instrumentos de mayor relevancia en la administración económica y financiera del Estado, ya que dicho instrumento legal extiende su eficacia respecto de todos los gastos públicos, tal como lo prevé el artículo 314 de la Constitución, el cual establece que “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto…”. Mientras que con relación a la previsión de ingresos, el presupuesto anual no constituye un límite sino un mero instrumento de control financiero.

En otro orden de ideas, esta Sala no puede dejar de advertir que el presupuesto anual tiene un efecto directo sobre la actividad económica y social de la colectividad, por cuanto el gasto público es un factor relevante en las políticas de redistribución del ingreso y en la estabilidad económica; así como en el manejo de variables que inciden positivamente en los niveles de desempleo,  consumo, ahorro e inversión; lo que resulta especialmente relevante en el contexto del vigente Estado de Excepción y de Emergencia económica, el cual está destinado a garantizar el funcionamiento de la República, frente a las circunstancias internas y externas que ha venido generando desestabilización política, social y económica del País.

De igual forma, el presupuesto anual y el gasto público constituyen un claro indicador de la actividad que el Estado ha planificado ejecutar para cumplir con los fines que la Constitución le establece y, en este sentido, es también un instrumento para cumplir con tales fines.

En definitiva, el presupuesto, como ordenación jurídica del gasto público, es la herramienta central para la redistribución y asignación de recurso y el instrumento fundamental de la administración financiera del Estado, ya que su eficiente ejecución, permite la obtención, asignación y uso de recursos financieros necesarios para atender su actividad.

Ahora bien, los principios que rigen la gestión fiscal del Estado están explícitamente señalados en el artículo 311 de la Constitución, estos son. “eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal”. Por otra parte, la gestión fiscal incluye, fundamentalmente, la programación presupuestaria, los registros contables y la administración de los recursos públicos. 

Respecto de los principios constitucionales de gestión fiscal, el principio de eficiencia exige que el presupuesto anual deba contenerse en un único instrumento (unicidad), que separadamente contenga un cálculo de los gastos de todos los poderes y órganos públicos, especificando las cantidades y finalidades de aquellos. Así, la unidad del presupuesto corresponde a las exigencias de concentración, eficiencia y planificación que resultan imprescindibles para la correcta administración financiera del Estado.

Por otra parte, el llamado principio de universalidad exige que el presupuesto anual comprenda a todas las instituciones del sector público, con el propósito de uniformar los criterios y procedimientos aplicables a los distintos órganos y entes que la conforman.

El principio de temporalidad se encuentra previsto en el artículo 313 del Texto Fundamental, al establecer la periodicidad de la aprobación del presupuesto. En tal sentido, dispone que “La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley…”. De igual forma, el constituyente consagró los principios de especialidad y flexibilidad presupuestaria en el artículo 314 de la Constitución, al establecer que “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el tesoro nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación…”. Es decir que, en primer lugar, todos los gastos deben ser autorizados por la ley de presupuesto (en esta oportunidad, mediante decreto que tiene rango y fuerza de ley, motivado al desacato y a la omisión manifiesta de la Asamblea Nacional; ver sentencias de esta Sala nros. 808 y 810/2016), tanto cuantitativamente como cualitativamente y no pueden pagarse gastos no autorizados; mientras que, por la otra, permite su flexibilización, ya que, el presupuesto, por ser una previsión, debe ser lo suficientemente maleable como para adaptarse a las contingencias que sobrevengan.

Con respecto al principio de equilibrio fiscal, éste encuentra su fundamento en la racionalidad de la política económica y procura que todo gasto que asuman los órganos y entes del sector público sea debidamente financiado, de manera que, tal como lo prevé el artículo 311 de la Constitución, “…los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios”. 

En otro orden de ideas, el Texto Fundamental también contempla en su artículo 312, el régimen del endeudamiento público, En tal sentido, dispone que el mismo se rija por una ley especial de vigencia anual que autorice las operaciones de crédito público, en la cual se establecerá los límites de dicho endeudamiento en relación al tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda. 

Así pues, la ley especial que fija los límites anuales al endeudamiento público, también debe sujetarse a los principios señalados en el artículo 311 de la Constitución, a fin de procurar la eficiencia en la administración de la política económica del Estado y circunscribir la discrecionalidad presupuestaria a un ámbito que no desnaturalice el principio constitucional de legalidad del gasto público.

Establecido lo anterior, esta Sala observa que el Decreto N° 2.482, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7, mediante el cual se dicta el Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2017, en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica, establece claramente que los créditos presupuestarios aprobados en ese decreto-ley y los montos señalados en los mismos, constituyen los límites máximos de las autorizaciones para comprometer y causar gastos del Poder Legislativo Nacional, del Poder Judicial, del Poder Electoral, del Poder Ciudadano y sus órganos, con lo cual, el referido instrumento normativo cumple con lo dispuesto por el artículo 314 de la Constitución. De igual forma, se observa que el decreto-ley bajo análisis establece para los ordenadores de compromisos y pagos de la República, la obligación de informar los resultados de su ejecución presupuestaria a la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, a la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna y a la Oficina Nacional de Presupuesto, con lo cual se cumple con lo dispuesto por el artículo 315 del Texto Fundamental, así como con el principio de transparencia y responsabilidad consagrado en el artículo 311 eiusdem

De igual forma, el Decreto N° 2.482, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7, dispone que los ordenadores de compromisos y pagos, responsables de la ejecución presupuestaria, sólo podrán  tramitar los pagos respectivos siempre que dichos recursos estén disponibles en el Tesoro Nacional, en acatamiento de lo previsto por el artículo 314 de la Constitución y de conformidad con el principio de solvencia que informa el artículo 311 eiusdem.

Así pues, en desarrollo de los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal que contempla el artículo 311 del Texto Fundamental, el Decreto N° 2.482, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7, incluyó como sujetos de aplicación de sus disposiciones, no sólo al Poder Ejecutivo Nacional y todos sus entes y órganos, sino también al Poder Legislativo Nacional, al Poder Judicial, al Poder Electoral y al Poder Ciudadano y sus órganos. Además, incluyó la llamada Administración Descentralizada Funcionalmente con fines empresariales y sin fines empresariales y a las sociedades mercantiles del Estado, así como a los Entes Descentralizados Territorialmente. Para todos estos sujetos, el mencionado instrumento normativo dispone, de manera clara, los procedimientos mediante los cuales se efectuará su administración presupuestaria, así como la obligación de informar sobre los resultados de su ejecución.

De igual forma, el referido decreto-ley establece obligaciones para el Instituto Emisor de remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto un ejemplar de su presupuesto de ingresos y gastos operativos y de sus anexos para el ejercicio económico financiero 2017, los cuales deben ser aprobados por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, para ser incluidos en el Presupuesto Consolidado del Sector Público. Igualmente, establece la obligación para el Banco Central de Venezuela de informar a la Oficina Nacional de Presupuesto, los resultados de la ejecución de su presupuesto de ingresos y gastos operativos, correspondientes al ejercicio económico financiero 2016. Lo dispuesto no infringe la autonomía constitucional del Instituto Emisor en materia monetaria y atiende a la necesaria coordinación macroeconómica con el Poder Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 318 y 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con lo que respecta al Decreto N° 2.483, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 8, mediante el cual se dicta el Endeudamiento para el Ejercicio Económico Financiero 2017, en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica, esta Sala Constitucional advierte que el mencionado instrumento normativo establece claramente cual es el monto máximo de endeudamiento en bolívares que la República podrá contraer mediante la celebración de operaciones de crédito público y los criterios esenciales para su aplicación, con lo cual se da estricto cumplimiento a las exigencias sustantivas previstas en el artículo 312 de la Constitución, por cuanto, en ella se indican los procedimientos referidos a contratación de las operaciones de financiamiento y sus modalidades, así como, la forma en la cual se procederá a solicitar y realizar los respectivos desembolsos y la manera como serán administrados los recursos derivados de las operaciones de crédito público, así como, el método mediante el cual se efectuará el registro de los pasivos contraídos.  

Luego del análisis que precede, esta Sala observa que, por una parte, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7, mediante el cual se dicta el Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2017, en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica, prevé de manera clara los créditos presupuestarios necesarios para financiar los gastos públicos programados para el mencionado ejercicio fiscal, así como, los objetivos específicos propuestos, las acciones centralizadas y las acciones concretas correspondientes a cada partida. 

Por su parte, el Decreto N° 2.483, contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 8, mediante el cual se dicta el Endeudamiento para el Ejercicio Económico Financiero 2017, en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica, establece el monto máximo de endeudamiento que la República podrá contraer mediante la celebración de operaciones de crédito público, durante el ejercicio económico financiero 2017, indicando claramente la modalidad y monto de dichas operaciones. 

Así pues, esta Sala Constitucional juzga que ambos decretos con rango y fuerza de ley resultan conformes con las normas, principios y valores previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto, en ellos se respetan las disposiciones establecidas para la formulación del presupuesto anual y de la ley que limita el endeudamiento público para el ejercicio económico financiero, en cuanto a su contenido esencial y ámbito procedimental. Así se declara.

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,  declara la constitucionalidad del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Nro. 2.482 contentivo del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7, Mediante el cual se Dicta el Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2017 en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica”, el cual corresponde al Presupuesto General del Poder Público, órganos y entes del Sector Público, así como de Ingresos y Gastos Operativos del Banco Central de Venezuela. De igual forma, se declara la constitucionalidad del Decreto Nro. 2.483, contentivo del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 8 Mediante el cual se Dicta el Endeudamiento para el Ejercicio Económico Financiero 2017 en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica”. Así se decide.

Por último, se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Tribunal Supremo de Justicia.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara: 1) La CONSTITUCIONALIDAD del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 2.482, contentivo del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 7 Mediante el cual se Dicta el Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2017 en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica”, el cual corresponde al Presupuesto General del Poder Público, órganos y entes del Sector Público, así como de Ingresos y Gastos Operativos del Banco Central de Venezuela. 2) La CONSTITUCIONALIDAD del Decreto N° 2.483, contentivo del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley N° 8 Mediante el cual se Dicta el Endeudamiento para el Ejercicio Económico Financiero 2017 en el Marco del Estado de Excepción y Emergencia Económica”.

Se ordena notificar y remitir copia certificada de la presente decisión al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, ciudadano Nicolás Maduro Moros

Se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Tribunal Supremo de Justicia.



http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/diciembre/194201-1190-151216-2016-16-0897.HTML

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