jueves, 18 de mayo de 2017

Sin Lugar la demanda de nulidad por inconstitucionalidad ejercida contra la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. (Sala Constitucional)



Establecidas las pretensiones de nulidad esgrimidas contra la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (G.O. Ext. 6.015 del 28.12.2010), esta Sala, en forma previa, considera necesario delimitar un orden de prelación que permita analizar cada uno de los argumentos presentados con respecto a la validez y eficacia de la normativa impugnada.
En primer orden, deben estimarse las denuncias vinculadas a la nulidad de todo el articulado del texto legal y comprendidas por los señalamientos presentados por la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, respecto al incumplimiento de la consulta pública que alude el artículo 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y sobre el cual, alegan el quebrantamiento del procedimiento de formación de las leyes. Asimismo, subsecuente a este punto, deben considerarse los argumentos presentados por los abogados del Municipio Baruta, quienes sostienen que dicha Ley estaría tratando de implementar legalmente materias que fueron rechazadas en el referendo al que se le sometió la propuesta de reforma constitucional llevada a cabo en el año 2007.

Posteriormente, en caso de ser necesario, debe procederse al estudio de cada uno de los aspectos particulares denunciados también por las representaciones judiciales de los Municipios Chacao y Baruta del Estado Miranda, así como del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, relacionados con la nulidad de aspectos parciales de la Ley. Para ello, la Sala encuentra necesario considerar los aludidos vicios relacionados con las presuntas violaciones al sistema constitucional de ordenación y organización de competencias y conformación de la estructura político-territorial; aspecto en el que todos los recurrentes han presentado consideraciones puntuales que contrarían e impugnan disposiciones específicas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Finalmente, la Sala debe analizar los fundamentos que comprenden el común denominador de las demandas presentadas: la modificación estructural de las Juntas Parroquiales, el modelo establecido para la elección y remoción de sus representantes y la Disposición Transitoria que debía regular la fase temporal de reestructuración de esos órganos colectivos. En este último punto, la Sala debe emitir su fallo concatenando el momento en que se pronuncia esta decisión y su vinculación con los efectos temporales de dicha disposición de carácter incidental.
Por su parte, en relación a la pretensión de nulidad esgrimida por los accionantes, la Procuraduría General de la República rechazó los argumentos sostenidos por éstos y planteó la constitucionalidad de la Ley objeto de impugnación.
Establecidos los términos de la presente decisión, se procede a analizar las denuncias presentadas por las partes, así como los escritos de defensas aportadas a los autos por los órganos intervinientes:
Ø  Nulidad en el proceso de formación de la Ley. De la violación de la consulta establecida en el artículo 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
La disposición constitucional invocada como vulnerada por la Sindicatura del Municipio Chacao del Estado Miranda, es la siguiente:
“Artículo 211.- La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el procedimiento de discusión u aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre las mismas. Tendrán derecho de palabra en la discusión de las leyes los Ministros o Ministras en representación del Poder Ejecutivo; el Magistrado o Magistrada del Tribunal Supremo de Justicia a quien éste designe, en representación del Poder Judicial; el o la representante del Poder Ciudadano designado o designada por el Consejo Moral Republicano; los o las integrantes del Poder Electoral; los Estados a través de un o una representante designado o designada por el Consejo Legislativo y los o las representantes de la sociedad organizada, en los términos que establezca el Reglamento de la Asamblea Nacional”.
Tal como se indicó en el escrito de demanda presentado, la representación de esa entidad municipal denuncia la falta de cumplimiento de la referida disposición constitucional. A tal efecto, indicó la accionante que los lapsos en que se llevó a cabo la reforma de la ley impedían a todo evento la realización de la consulta pública, lo que permitiría evidenciar que el procedimiento de formación no reparó en otorgar un período para la participación de la colectividad y de los entes involucrados.
Al respecto, la Procuraduría General de la República aseveró que sí se otorgó dicha consulta mediante la publicación de un anuncio emplazando a la participación de las partes interesadas. Como fundamento de ese señalamiento, presentaron, con el carácter de prueba, la dirección electrónica donde se permitiría constatar el otorgamiento de los plazos para la participación de la colectividad.
En ese sentido, esta Sala Constitucional, mediante Oficio n.° 13-0813 requirió al Presidente de la Asamblea Nacional que informara sobre la realización de la consulta pública efectuada sobre el entonces Proyecto de la actual Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Dicho funcionario a tal efecto envió copia del Informe que a su vez remitió a la Presidencia de la Asamblea Nacional el diputado Julio Rafael Chávez, con el carácter de Presidente de la Comisión Permanente del Poder Popular y Medios de Comunicación, en el cual indica el procedimiento llevado a cabo para la consulta pública en cuestión. En dicho oficio, se lee:
“La realización del proceso de consulta sobre los proyectos del denominado Bloque de Leyes del Poder Popular: Ley Orgánica del Poder Popular, Ley Orgánica Planificación (sic) Pública y Popular, Ley Orgánica de las Comunas, Ley Orgánica de Contraloría Social y Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, trajo un agregado de propuestas surgidas en el desarrollo de las jornadas del proceso de consulta planificadas por la Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional de la Asamblea Nacional.
De acuerdo con el Informe de Gestión de la instancia legislativa antes mencionada, previo a la aprobación de las Leyes del Poder Popular en diciembre de 2010, se llevó a cabo un conjunto de consultas entre el 21 de julio de 2010 y el 12 de septiembre de 2010.
(…) que en el transcurrir de la mencionada consulta pública con las comunidades, organizaciones sociales e instituciones del Estado, se determinó la necesidad de reformar otras leyes profundamente vinculadas con el desarrollo de los ‘medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía’, para concatenarlas y armonizarlas con las Leyes del Poder Popular (todas de rango orgánico y especiales en materia de participación ciudadana).
(…) es así como en el 2006, en el marco de la reforma a la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, donde se pensaba incluir un Capítulo para determinar la organización y funcionamiento de los Consejos Comunales, fue el pueblo el que en dichas jornadas de consulta determinó que lo conveniente era hacer una ley específica para los consejos comunales, en el año 2010 y en el marco del tema en discusión, surgió del pueblo la propuesta de reformar parcialmente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), con fundamento en lo siguiente:

1.      La LOPPM, no puede quedar exceptuada de su contribución jurídica a la conformación, implementación y consolidación de la institucionalidad del Poder Popular.
2.      Las juntas parroquiales, cuya definición y organización están definidas en la LOPPM, forman parte al igual que el alcalde y los concejales, del Sistema Nacional de Planificación participativa y Protagónica (sic), establecido en la Ley Orgánica de Planificación Publica (sic) y Popular.
3.      Imprescindible es establecer un marco de relación directa entre las juntas parroquiales y los consejos comunales, para una labor de gestión pública coordinada entre estas instituciones, las comunas y las municipalidades.
4.      Todo lo anterior conlleva a establecer dicha reforma para hacer de las juntas parroquiales entidades vinculadas plenamente con las facultades que se atribuyen al pueblo en las leyes del Poder Popular”.
El mencionado Informe alude a que la propuesta de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se originó a partir de la consulta popular del bloque de Leyes del Poder Popular. En este caso, si bien el objeto de la consulta no fue directamente la Ley reformada, el propósito de este acto político complementario del actuar legislativo se cumplió, al provenir la propuesta directamente de la sociedad organizada, dentro del marco del llamado bloque de Leyes del Poder Popular.
En efecto, resulta necesario revisar la estructura del artículo 211 constitucional, cuyo contenido estipula dentro de su configuración normativa dos elementos, traducidos en los verbos que hacen de sí el núcleo del precepto en cuestión: (i) “…consultarán a…”;  (ii) “… para oír su opinión…”. El elemento esencial de la disposición determina un mandato de optimización que debe ser cumplido, por cuanto de manera taxativa exige al cuerpo legislativo que lleve a cabo de la mejor manera la solicitud de opiniones a los posibles interesados en la conformación de la norma y escuchar las opiniones que, al respecto, puedan presentar sobre determinados puntos, sean consideraciones de índole jurídica, política, cultural, económica o social.
La noción de las palabras fundamentales amerita su definición en los términos más esenciales. Así, la Real Academia Española entiende por consultar  lo siguiente: “1. Examinar, tratar un asunto con una o varias personas. 2. Buscar documentación o datos sobre algún asunto o materia. 3. Pedir parecer, dictamen o consejo. 4. Dicho de un consejo, un tribunal o de otros cuerpo antiguos: Dar, al rey su autoridad, dictamen por escrito sobre un asunto, o proponerle sujetos para un empleo”. Por su parte, la Academia define por oír : “1. Percibir con el oído los sonidos. 2. Dicho de una persona: Atender los ruegos, súplicas o avisos de alguien, o a alguien. 3. Hacerse cargo, o darse por enterado, de aquello de que le hablan. 4. Asistir a la explicación que el maestro hace de una facultad para aprenderla. 5. Dicho de la autoridad: Tomar en consideración las alegaciones de las partes antes de resolver la cuestión debatida”.
Las acepciones literales de los elementos que circundan la disposición permiten entender que el artículo 211 constitucional procura la divulgación del contenido legislativo para politizar a los colectivos sociales acerca del contenido y objetivo de la norma que desde la instancia legislativa se proyecta. Esto es, que la sociedad conozca y se apropie tanto del fin como de los mecanismos para alcanzarlo que desde la norma se definen para lograr la mejor configuración del cuerpo social. Siendo así, es necesario entonces aceptar que también se cumple con este extremo constitucional cuando el proceso de apropiación del fin y de los medios normativos para alcanzarlo, opera en una fase previa a la instancia legislativa, esto es, cuando como manifestación de su consciencia política, son los colectivos sociales los que diagnostican la necesidad de reformar artículos de leyes ya existentes para la coherencia en la mejor configuración del cuerpo social, que fue precisamente lo que ocurrió en el caso de autos, dando fundamento a la desestimación de la denuncia planteada en este aspecto, aun cuando la consulta, desde la perspectiva jurídica –ya no política- sea un mecanismo auxiliar de consulta conexo al proceso legislativo, pero que no se mimetiza con la función legislativa.
Por tanto, analizado los fundamentos expuestos, así como el Informe que remitió a la Presidencia de la Asamblea Nacional el diputado Julio Rafael Chávez, en el cual indica el procedimiento llevado a cabo para la consulta pública en cuestión, cuyo contenido y alcance no fue objetado por la parte recurrente en la presente causa, se aprecia que la sociedad tuvo oportunidad de participar en la elaboración y corrección del proyecto de ley correspondiente, por lo que esta Sala estima improcedente la denuncia formulada por los recurrentes respecto a la inconstitucionalidad del procedimiento de formación de la Ley. Así se decide.
Ø  De la nulidad de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal por establecer disposiciones que fueron rechazadas en la propuesta de reforma constitucional de 2007
Esta denuncia de nulidad, realizada por la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, estriba en la implementación de disposiciones por parte de la Ley impugnada que posiblemente habrían sido rechazadas en la propuesta de reforma constitucional llevada a cabo en el año 2007 y que se estarían reeditando en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para llevar a cabo su implementación por la vía de la legalidad.
Visto el orden de los argumentos presentados en el recurso de nulidad (vid. punto 1 de la demanda de nulidad presentada por el Municipio Baruta), se observa que el cuestionamiento realizado por la demandante se circunscribe al sistema de leyes comunales, sin que establezca una relación directa de las materias rechazadas en el referendo de 2007 y su intento de implementación a través de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010.
Esta Sala observa por notoriedad judicial que esa misma representación interpuso demandas de nulidad contra, la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal publicada en la Gaceta Oficial de la República Extraordinaria 6.011 del 21 de diciembre de 2010 (Exp. 11-999) y la Ley de Reforma Parcial de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Extraordinaria 6.017 del 30 de diciembre de 2010 (Exp. 11-1021). Los argumentos expuestos en estos recursos de nulidad son, en lo que a este punto se refiere, los mismos que se han presentado contra la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y se han invocado, indistintamente, para cuestionar las tres (3) leyes objeto de impugnación.
Debe establecer la Sala que la presente decisión solo versará sobre la pretensión de nulidad ejercida contra de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), sin que sea la oportunidad para establecer adelantos de opinión con respecto a los señalamientos –en parte los mismos- que también se exponen para solicitar la nulidad de la Ley Orgánica del Sistema Comunal y la Ley de Reforma Parcial de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.
El análisis correspondiente a este fallo debe centrarse en lo que respecta a los vicios alegados y su posible correlación con respecto a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, normativa cuestionada en esta causa y sobre la cual se circunscribirá únicamente el presente juicio de nulidad.
Siendo así, los términos en que fue presentada la demanda permiten constatar que no existe correlación alguna entre el proyecto de reforma constitucional de 2007 y las modificaciones efectuadas a la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 2010, en cuanto a la reedición de normas, textual o incidentalmente; tampoco se constata coincidencia alguna, en términos coextensivos, entre ambos instrumentos que denoten identidad en sentido, propósito o finalidad que determinen que la reforma de Ley realizada en 2010 estipule la inserción de materias o preceptos que hayan sido propuestos y sometidos a la aprobación popular llevada a cabo en el año 2007.
En todo caso, de cuestionarse la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), en lo referente a la intervención de los grupos comunales y su inviabilidad de participación por incurrirse en la violación de los vicios invocados por esa misma representación judicial, específicamente por contrariarse los principios relativos a la autonomía municipal, descentralización y régimen de competencias de los municipios, esta Sala realizará su análisis en los incisos correspondientes a efectos de verificar si los estamentos propios de la Constitución de 1999 fungen de manera suficiente para establecer las modificaciones planteadas en la reforma de ley.
De acuerdo a lo expuesto, se hace necesario analizar si la intervención de ciertos órganos o entes de la Administración Pública, -como es el caso de los grupos comunales-, dentro de la organización administrativa del Estado, incorporadas en un proyecto de reforma constitucional cuya aprobación haya sido rechazada, implica que éstas no pueden ser incluidas posteriormente en la estructura organizacional de la Administración.
Con fundamento en lo anterior, cabría hacer una primera derivación en cuanto a si con ello existe una restricción de las potestades constitucionales en la materia organizacional de la Administración durante un período determinado o si esta limitación se circunscribe a la restructuración de los Poderes Públicos en cuanto a la organización básica o compleja concebida en el Texto Constitucional.
Al respecto, esta Sala en sentencia n.° 2013/2014 estableció que:
“(…) deben ir abordándose los diferentes puntos para determinar si la consagración de las Misiones en el artículo impugnado constituye una violación a la soberanía popular consagrada en el Texto Constitucional. En atención a ello, debe destarcase que la naturaleza del referendo para la aprobación de una propuesta de reforma constitucional, no permite concluir aún bajo el principio de participación cuyo contenido y alcance ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de este órgano jurisdiccional, que el rechazo del proyecto se constituya en una decisión vinculante de la misma entidad jurídica atribuible a la aprobación del mismo.
Ciertamente, al aprobarse una reforma constitucional las normas del proyecto se erigen en parte del ordenamiento jurídico, por lo que son exigibles incluso judicialmente, en tanto operan como normas vigentes según sea el caso, por el contrario las regulaciones propuestas en un proyecto de reforma o enmienda constitucional, no sólo no ostentan un estatus jurídico en lo que respecta a su calificación como normas integrantes del sistema de derecho vigente, sino que además su rechazo en una consulta popular no limita el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos que ejercen el Poder Público en el marco del Estado de Derecho, están regidas entre otros principios por los de no arbitrariedad, racionalidad y legalidad conforme a los artículos 2, 3, 4, 7, 136 y 137 de la Constitución.
Al respecto cabe afirmar, que ciertamente no puede restringirse las potestades constitucionales establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de ordenar la organización interna de la Administración Pública Nacional conforme a lo establecido en el artículo 236.20 del Texto Constitucional, ya que lo contrario conllevaría afirmar que la consecuente desaprobatoria de un proyecto constitucional sobrellevaría a la limitación de las facultades constitucionales, lo cual envolvería adicionalmente a la disminución de sus funciones a una sanción o limitación no consagrada en la Carta Magna.
Si bien es cierto que las Constituciones requieren ajustes permanentes para regular la sociedad conforme a los constantes cambios sociales y políticos que se suscitan y deben expresar los valores compartidos por la comunidad política, ello como expresión del derecho que tienen los pueblos de revisar y de reformar su Constitución, es de destacar que para lograr esos cambios se crean en la propia Constitución mecanismos de reforma, por lo que tales procedimientos tienen rango constitucional, lo que impide una reforma constitucional por un procedimiento distinto al previamente establecido y obliga a los órganos del Estado a la aplicación del mecanismo previsto, so pena de ser declarados inconstitucionales por inobservancia de sus preceptos”. (Resaltado agregado)
De acuerdo a lo señalado supra, la incorporación en la reforma de la Ley objeto de impugnación se materializa por aplicación directa de los mandatos de la Constitución de 1999 y no por identidad con el proyecto sometido a votación popular en el año 2007, toda vez que las propuestas de la reforma constitucional no fueron incluidas en la última modificación realizada a la Ley municipal.
De esta manera, la Sala debe advertir que la mera invocación de los proyectos contenidos en las normas sometidas a consideración en la propuesta efectuada en el año 2007, no constituye fundamento para declarar la inconstitucionalidad de las reformas legales que hayan sido promulgadas posteriormente, ya que para ello también es necesario verificar si las modificatorias realizadas al ordenamiento legal tienen base o no en la Constitución de 1999.
Así, podría suscitarse que una norma contenida en el proyecto de reforma constitucional, desaprobado en el referendo 2007, sea susceptible de ser promulgada posteriormente mediante ley, siempre que su implementación en el plano de la legalidad esté amparada por la Constitución. De ser así, en todo caso, se estaría en presencia de un rechazo al cambio de rango dentro del ordenamiento jurídico, cuando se negó la elevación de la normas y las materias al rango constitucional, sin que pueda extenderse automáticamente la inconstitucionalidad del precepto legal que haya sido preexistente o susceptible de implementación mediante reforma o su conformación ex novo como fuente de derecho, pues todavía depende de ello que se efectúe un juicio analítico de validez y eficacia frente a la Constitución de 1999. En todo caso, debe recordarse también que el veto político a la propuesta de reforma constitucional sometido a elección popular tiene por límite temporal el período constitucional en el cual fue presentado (exartículo 345 de la  Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Por tanto, esta Sala, dada la imposibilidad de establecer un estudio correlativo entre los órdenes normativos, contenidos en el proyecto constitucional y la reforma de la Ley, concluye que no se configura la delación alegada por la recurrente, por lo que desestima dicho alegato de acuerdo a los términos en que se formuló su proposición. Así se decide.
Ø   De la nulidad material del texto íntegro de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010: fraude a la Constitución y el quebrantamiento del principio de autonomía municipal
Siguiendo el orden en el punto que precede, esta Sala analizará los argumentos expuestos por la Alcaldía de Baruta de conformidad con lo establecido en la Constitución de 1999.
Al respecto, esa representación judicial sostiene que la integridad del texto contentivo de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, incurre en el vicio de fraude a la Constitución por establecer disposiciones que conllevarían al socavamiento de la autonomía municipal y del régimen de competencias administrativas.
Consideran que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, pretende el establecimiento de un Estado comunal paralelo, sustentado en el ejercicio de la soberanía por parte de la ciudadanía que “…irá vaciando progresivamente…” las competencias municipales, alterando su esencia para responder a las finalidades del “poder popular” como parte del Poder Público, a través de la sustitución de las materias conferidas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a los entes políticos territoriales, implementando modificaciones contrarias a la autonomía municipal.
En este punto, la Sala estima necesario establecer el marco normativo sobre el cual se habrían implementado los señalamientos expuestos, atendiendo tanto las disposiciones que fueron modificadas en la reforma de la Ley, como aquellas que han permanecido sin cambios, y que establecen modalidades prestacionales en materias de servicios adjudicadas al ámbito municipal.
En ese sentido, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal determina lo siguiente:
Artículo 1.- La presente Ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales, relativos al Poder Público Municipal, su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, para el efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificación, la descentralización y la transferencia a las comunidades organizadas, y a las comunas en su condición especial de entidad local, como a otras organizaciones del Poder Popular”.

Por su parte, también debe hacerse referencia al artículo 2, que dispone:
Artículo 2.- El Municipio constituye la unidad política primaria de la organización nacional de la República, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manear autónoma, conforme a la Constitución de la República y la ley. Sus actuaciones incorporarán la participación protagónica del pueblo a través de las comunidades organizadas, de manera efectiva, suficiente y oportuna, en la definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados”.
Ambas disposiciones comprenden el fundamento por el cual la mencionada representación municipal cuestiona el sentido y alcance de la Ley al considerarla que implica un fraude a la Constitución, traducido en la eliminación de las competencias que forman parte de la autonomía municipal: “…la esencia del municipio para que éste responda ahora, a las finalidades del poder popular (sic): (i) que el municipio, en tanto unidad política primaria del Estado debe fomentar la participación ciudadana a través del poder popular para la construcción del socialismo; (ii) que el municipio (sic) debe transferir competencias y servicios a las comunidades organizadas mediante instancias del poder popular (sic), especialmente las comunas; (iii) que a pesar de que el municipio (sic) es formalmente la unidad política primaria de nuestro Estado federal, existirá la comuna como espacio territorial inferior al municipio (sic) y que, además, el municipio (sic) no tendrá ningún control sobre su creación ni funcionamiento, el cual corresponde al poder nacional (sic); (iv) modifica inconstitucionalmente la figura de la junta parroquial, cambiando su estructura, su finalidad y el modo de elección de sus miembros. En definitiva, [alegan que] se pretende sustituir no solo el sistema democrático del poder que establece la Constitución, sino además pretende sustituirse el sistema de distribución de competencias entre los entes políticos-territoriales reconocidos en la Constitución de la República, Estados y Municipios y la autonomía municipal constitucionalmente garantizada…”.
El sentido otorgado por la parte demandante a las disposiciones cuestionadas debe ser revisado en atención a lo dispuesto en los artículos 157, 158 y 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, previsiones fundamentales en la constitucionalización del régimen de la descentralización:
“Artículo 157.- La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización”.
“Artículo 158.- La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estadales”.
“Artículo 184.- La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:
1.      La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad.
2.      La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.
3.      La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras fórmulas asociativas.
4.      La participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.
5.      La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales aquellas tengan participación.
6.      La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios, y las vecindades a fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.
7.      La participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la población”.
El mandato previsto en la Constitución obedece necesariamente a la necesidad de implementar un mecanismo por el cual el régimen de competencias conferido a los entes político-territoriales pueda evolucionar, en la medida de lo posible, en una decantación que permita la aproximación en la prestación de los servicios esenciales para el beneficio de la población. La norma constitucional establece una perspectiva basada en la implementación de un sistema normativo que prevea, en su mejor sentido, generar mecanismos que acerquen a cada una de sus escalas, la asignación o conferimiento, mediante los distintos mecanismos administrativos propios de la descentralización, de las competencias, atribuciones y del sistema prestacional de servicios, el cual tiene como última finalidad su asignación en la población de aquellas materias sobre las cuales se encuentre en capacidad para llevar a cabo en atención al desarrollo de las capacidades del colectivo, debidamente organizado, así como la eficiencia que pueda mantener para satisfacer sus propias necesidades y las del resto de la población.
Las competencias establecidas en la Constitución determinan un conferimiento de materias dependiendo de cada nivel político-territorial sin que ello obste la posibilidad de que cada entidad pueda realizar esa misma actividad en función de satisfacer las necesidades colectivas siempre que no exista una reserva de exclusividad conforme al ordenamiento jurídico. En los supuestos permitidos la prestación del servicio puede ser realizada por otra entidad siempre que esté en capacidad y en razón de su naturaleza prestacional; o cuando se ha trasladado la competencia o la atribución mediante el proceso de descentralización.
Sin embargo, ambos supuestos no se traducen en un ejercicio fortuito de materias ni una yuxtaposición desordenada de competencias ni de atribuciones; sino que obedece más bien, a la necesidad de permitir una articulación que facilite una actuación coherente, eficiente, sistemática y ordenada traducida en la permanencia, aptitud y continuidad de la prestación del servicio realizado, fin último sobre el cual debe responder todo proceso de descentralización.
Sobre el particular, esta Sala mediante decisión n.° 2.495/06, estableció consideraciones con respecto al régimen de la descentralización y el esquema competencial que debe existir entre los distintos niveles territoriales. En su momento, al realizarse un conjunto de consideraciones con respecto al artículo 164.10 constitucional, se determinó lo siguiente:
“(…) la decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de 1999, en el sentido de que la estructura de nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede leerse, sin más, como lo pretenderían implícitamente los solicitantes, como el resultado de la opción constituyente por un Estado perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por uno perfectamente (o absolutamente) centralizado.
Tanto la tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos entre los extremos descentralización-centralización, rechazan la versión de un Estado en el que sus miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y excluyentes, y en el que no se diesen relaciones de ninguna especie.
Pues, si bien es cierto que, ‘en hipótesis, cabe pensar en un régimen en el que la Constitución hubiera dividido la totalidad de las materias de gestión pública de forma neta y limpia, adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes (…) que serán gestionados por cada uno de los entes en estricta incomunicación con los demás’ (al modo del federalismo dual), ‘un sistema tal no sería sencillo de plasmar, ni realista…’ (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, pp. 182-183).
Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un modelo de federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este modelo subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la neta separación, hasta otros niveles en que las relaciones son o de cooperación o de supremacía.
Que tales relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de la Constitución, publicada en 1928. Para Schmitt, ‘desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados’ (pero) ‘dentro de una Federación no puede haber esa cerrada impermeabilidad’ (Cfr.: Teoría de la Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición, 1986, p 362).
La Sala conviene en que esa ‘cerrada impermeabilidad’ a que se refería Schmitt, a la luz de nuestra Constitución, no es ni posible ‘ni realista’, como acotaría Santamaría Pastor, ya que en nuestro modelo de federación descentralizada no puede haber en la relación entre la República y los Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de la comunidad interestatal daba noticia el autor alemán. Y ello es así porque, como opinaba Kelsen, ‘si la descentralización fuese tan lejos que coexistiesen varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización’ (Cfr. opus cit., p.215).
En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una descentralización que negase la ‘totalidad’ estatal a la que se refirió el último texto citado; ‘totalidad’ en que se insertan los diversos entes político- territoriales reconocidos en la Constitución, pues, como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), ‘un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total’ (opus cit., p. 349).
Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio del Poder Público, a un modelo de federación descentralizado cooperativo. En lo general, al propugnar como principios definidores de nuestro federalismo descentralizado los de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art. 4º); y en lo particular, al consagrar en su artículo 164.10 que el ejercicio de las competencias de los Estados en torno a los puertos de uso comercial, debía darse a través de un instrumento que garantizase la necesaria homogeneidad en la prestación de ese servicio (…)”.
El desarrollo del marco de competencias llevado a cabo por la división territorial del Poder Público, no debe entenderse como una asunción exclusiva e impenetrable que no permita actuaciones concomitantes. Para ello existe el traslado de competencias, de las atribuciones, así como la autogestión, cogestión, cooperación y autorización para la prestación de servicios que no estén reservados con carácter de exclusividad, en los términos referidos en los artículos 157 y 165 de la Constitución. Esto último no puede entenderse como una cláusula que impida a los entes territoriales inferiores solicitar el traslado de la competencia cuando demuestren plenamente su capacidad de llevar a cabo su asunción y ejecutar con eficiencia su prestación.
El marco de la descentralización tiene también un elemento adicional que se suma a la múltiple intervención de los distintos niveles territoriales conforme a la Constitución, entendida como base para establecer un orden de actuación: la colectividad también se encuentra habilitada mediante un doble aspecto constitucional, previsto tanto en las normas constitucionales en materia de descentralización -entiéndase en este punto el artículo 184 constitucional- y las disposiciones fundamentales relativas al derecho de participación, que no sólo acentúan el ejercicio de los principios de la democracia directa desde una perspectiva política, delimitada en la potestad para la toma de decisiones en los asuntos de la sociedad y en la designación de autoridades; sino también desde un sentido del derecho de participación plasmado en el pleno ejercicio de funciones administrativas que trascienden más allá de una simple acción eventual o accidental, pues la ciudadanía puede, en la medida de sus capacidades, entronizarse mediante distintas modalidades organizativas, permitidas por la Constitución y distintas leyes, sin que medie un solo mecanismo o esquema normativo para su integración, pudiendo asumir desde el punto de vista constitucional, la realización de materias y la prestación de tareas que pertenezcan a los distintos niveles político territoriales.
En este sentido, independientemente de que la Administración Pública asuma la prestación de los servicios encomendados, el orden sistemático de los artículos 62, 70 y 184 de la Constitución establecen la factibilidad de que los grupos sociales, debidamente organizados, asuman, cuando se encuentren en niveles óptimos de su capacidad, la prestación de servicios públicos y la ejecución de determinadas materias asumibles con base en el sentido y naturaleza de las mismas. Ello es el sentido que otorga el artículo 62 constitucional al papel protagónico de la ciudadanía.
Esta connotación de la participación popular en la prestación de servicios tiene una dualidad autónoma y heterónoma toda vez que la colectividad, al procurar un grado óptimo de perfeccionamiento, puede asumir ciertas materias que le guarden una vinculación directa a su interés. Asimismo, el Estado, mediante la actuación de los distintos niveles político-territoriales, está en el deber de elaborar los sistemas normativos y las políticas de ejecución que permitan la aproximación de las competencias y los servicios a los entes político territoriales inferiores y de éstos hacia la población, comprendiendo la factibilidad de que ella misma las asuma en mayor o menor grado, la ejecución de los servicios que optimicen un mayor logro y eficiencia sobre la base de la proximidad e inmediatez que recae en la población.
A modo referencial, dicho alcance podría comprenderse en los siguientes términos: “La participación de la gente y de sus dirigentes debe ser activa, integral y equilibrada; efectiva, comprometida y responsable. No debe quedar sólo en la letra de la ley, sino primordialmente en el espíritu de los pueblos; en este orden, requiere de la promoción y el respeto de las asociaciones intermedias por parte del Estado. El hombre debe ser partícipe de la gestión pública en sus distintos niveles institucionales, desde que la sociedad pluralista impone un reparto de competencias en distribución subsidiaria entre las asociaciones que viabilizan la participación individual y la cooperación social. Pero la participación no debe ser solamente ciudadana o popular; por el contrario, también debe incluirse la institucional de los Estados menores (las provincias, las regiones, los municipios), que conforman todo el elenco del aparato estadual para llegar a la más íntima y directa relación con los ciudadanos” (Cfr. DROMI; Roberto. El Derecho Público en la Hipermodernidad. Servicio de Publicaciones-Facultad de Derecho Universidad de Complutense. Madrid-México, 2005. Pág. 95).
Históricamente dentro del desarrollo de este proceso se ha encontrado presente la figura de la descentralización por colaboración, lo que ha comprendido un primer paso para avizorar un desarrollo dentro del plano constitucional que no sólo refuerce esta institución desde la perspectiva de materias llevadas a cabo y vistas desde este ámbito; aunado a ello, debe entenderse que el derecho a la participación también forma parte del sentido dado por la Constitución para estructurar que el cumplimiento en la satisfacción de las cargas públicas llevadas a cabo por los mismos ciudadanos, por lo que el sentido de la actuación directa sobre sus propios asuntos, como se indicase, no se inicia y culmina en el desarrollo de los derechos políticos. Esa connotación también se encuentra determinada en el cumplimiento de funciones originariamente adjudicadas al Estado que, posteriormente, pueden ser transferidas y delegadas cuando el nivel de desarrollo y estructuración de los grupos poblacionales hayan cumplido un proceso donde los servicios pueden ser ejecutados por ellos mismos.
Para ello, la Constitución avala en un sentido amplio a los distintos niveles político territoriales para que elaboren políticas y normas que permitan el acometimiento de estos fines. Igual establece el derecho de participación tanto desde un plano de toma de decisiones (plano político), como para la prestación de servicios (plano administrativo) destinados a cubrir necesidades en lo social. Esta ha sido la finalidad delimitada por el artículo 168 al determinar sobre la participación: “Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando a la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley”.
Esto comprende una integración de los derechos sociales con los asuntos públicos, eliminando la antigua dicotomía existente entre el Estado y la sociedad civil y procurando una aproximación entre ambos. Por tanto, en ese sentido se requiere la integración, en un mismo plano, de los derechos y del acercamiento hacia la ciudadanía para que asuma un conjunto variado de deberes y responsabilidades colectivas en la gestión de sus intereses comunitarios, imprimiendo una mayor autonomía en la participación social contando con mecanismos y espacios oficiales para la ejecución de servicios.
En los términos en que se expone este fallo, la normativa objeto del presente análisis, comprendida en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, establece en sus primeros artículos los principios de la participación social en el proceso de descentralización. Ahora bien, aún cuando la representación del Municipio Baruta centró sus cuestionamientos hacia la reforma de la Ley, estima la Sala que estas disposiciones deben visualizarse conjuntamente con aquellas contenidas en el Título VI, Capítulos I, II y III, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, las cuales establecen la participación protagónica en la Gestión Local.
En este punto, los demandantes cuestionan específicamente los artículos 278 al 282 del Capítulo III, que prevén:
“Artículo 278.- Los municipios de acuerdo a su ordenanza y a las leyes que regulan la materia, descentralizarán y transferirán a las comunidades y grupos vecinales organizados, la prestación de los servicios públicos municipales, previa demostración de su capacidad para prestarlos”.
“Artículos 279.- Las comunidades y grupos vecinales organizados que soliciten la descentralización o transferencia de un servicio público municipal deberán demostrar como mínimo:
1.      Capacidad legal.
2.      Formación profesional o técnica en el área relacionada con el servicio.
3.      Experiencia previa en gestión de servicios públicos o en áreas afines del servicio solicitado.
4.      Comprobación por certificación emitida por el Municipio, de los planes de formación ciudadana.
5.      Comprobación por certificación emitida por el Municipio, de curso en el área.
6.      Legitimidad ante la comunidad involucrada.
7.      Presentación del proyecto.
8.      Cualquier otro que se determine en las leyes, reglamentos y ordenanzas”.
“Artículo 280.- La descentralización y la transferencia de servicios y recursos se harán mediante convenios, suscritos entre el Municipio y la comunidad o grupo vecinal organizado legalmente constituido, previa elaboración del programa del servicio solicitado, de acuerdo a lo establecido en las normativas que regulan la materia”.
“Artículo 281.- El Municipio podrá intervenir el servicio o reasumir la prestación del servicio público transferido o descentralizado a comunidades y grupos vecinales organizados, cuando se deje de prestar el servicio o se preste deficientemente.
Para que proceda esta medida será necesario el voto favorable de la mayoría absoluta de los integrantes de la Cámara Municipal”.
“Artículo 282.- La transferencia de competencias y servicios de los estados a los municipios, y de éstos a las instancia del Poder Popular, se realizará de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno”.
Vista la remisión normativa prevista en el citado artículo 282, se considera necesario hacer referencia a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Consejo Federal, cuyo artículo prevé lo siguiente:
“Artículo 7.-
Transferencia de Competencias
La transferencia de competencias es la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular y el desarrollo armónico de los Distritos Motores de Desarrollo y regiones del país, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación”.
Considera la representación del Municipio Baruta que dicha normativa acarrearía un detrimento a la autonomía municipal por estimar que las mismas permiten una pérdida de las competencias municipales.
En primer orden, el artículo 281 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece taxativamente la potestad que tienen los municipios para reasumir los servicios en aquellos casos en que no exista una prestación eficiente por parte de los grupos colectivos debidamente organizados; el sentido de esta disposición debe interpretarse de manera concatenada con lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras atribuciones (G.O. Ext. 6.079 de 15 de junio de 2012, reeditada en G.O. 39.954 de 28 de junio de 2012) que prevé la reversión en aquellos casos en que los resultados y conclusiones de las actuaciones que realicen los órganos de control fiscal externo, o la contraloría social, evidencien deficiencias o irregularidades en la ejecución de la gestión o administración transferidas, sin que los sujetos de transferencias (grupos comunitarios) hayan subsanado dichas faltas, permitiéndose a los órganos y entes del Poder Público dar inicio al procedimiento correspondiente. Esta disposición guarda el mismo sentido del artículo 8 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (G.O. 39.140 de 17 de marzo de 2009), que prevé la reversión de las competencias conferidas a los Estados por razones de interés general.
En ese punto, debe entenderse que las transferencias deben efectuarse mediante convenios los cuales deben ser suscritos de mutuo acuerdo entre los entes político-territoriales y los denominados sujetos de transferencia (art. 5.1 del referido Decreto Ley), por lo que no existe constreñimiento para ninguna de las partes que puedan eventualmente suscribir dicha convención. Esto tiene como causa adicional que deba existir una demostración comprobada frente a los organismos rectores de la descentralización y los entes político-territoriales, que los grupos comunitarios (sujetos de transferencia) sean fehacientes en alentar a la misma población que han obtenido un nivel de capacidad tal, que puedan ser encomendados para asumir la prestación de un determinado servicio.
En el sentido constitucional, respecto a la materia de la descentralización administrativa debe concebirse necesariamente que las competencias constitucionalmente entendidas, presuponen tres aspectos sobre los cuales los entes político territoriales fundamenten el ejercicio de su actividad bajo los siguientes aspectos: i) el conferimiento de una potestad pública entendida en la adjudicación del poder de autoridad que habilita al Ente territorial para realizar las funciones encomendadas por la propia Constitución; ii) la materia entendida como el ámbito en donde la autoridad puede desplegar el ejercicio de las potestades; y iii) los servicios comprendidos por las funciones materiales y concretas de índole prestataria destinadas a la realización de la actividades satisfactorias de las necesidades colectivas.
Podría entenderse que la potestad pública identifica totalmente la noción de competencia, cuando la misma es una parte integrante de ésta. Tanto la materia como la asignación de servicios son elementos conformantes de la misma noción y determinan un mayor o menor nivel en el manejo de la misma, asumiendo distintos grados o niveles en el desarrollo y distribución de las atribuciones, sea por cogestión o autogestión y considerando el convenio celebrado entre las partes.
En todos estos supuestos, no se encuentra prevista la pérdida de las potestades públicas conferidas por la Constitución a los entes político-territoriales por cuanto las mismas son de expresa determinación fundamental y no pueden entenderse como una renuncia en los supuestos que se pretenda aproximarse a la colectividad, mediante la aplicación de la descentralización administrativa y la participación popular. La posición que en un principio muchos sectores han asumido con respecto a la participación como desmedro de los sistemas representativos ha sido superada, al entenderse que ninguna de ambas modalidades de la manifestación popular y la asunción de actividades puede visualizarse como incompatibles; por el contrario, deben asumirse en una acepción coadyuvante: “En efecto, para un sector existe una contraposición peligrosa entre la democracia representativa y la democracia directa, así como el riesgo de un posible uso demagógico de estas instituciones. Para otro, en cambio, estasupuesta contradicción es cosa del pasado, ya que, como la experiencia comparada lo demostraría, las instituciones de democracia directa, más que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la democracia representativa” (Cfr. ZOVATTO, Daniel. Las Instituciones de Democracia Directa. En: Tratado de Derecho Electoral Comparado en América Latina. Ediciones del Fondo de Cultura Económica. México 2007. Pp. 134).
En el presente caso, las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no implican de manera alguna una pérdida o renuncia de la competencia, toda vez que ésta se encuentra supeditada a lo previsto en el propio Texto Constitucional, el cual prevé su ejercicio primario por parte de los Municipios, sin que las distintas manifestaciones del procedimiento de descentralización y de la participación popular impliquen merma alguna. En consecuencia, tanto la autonomía municipal como las potestades públicas no pueden entenderse por socavadas ante el fenómeno de la participación popular sobre los asuntos colectivos, pues la misma debe siempre entenderse como concomitante y coadyuvante de ésta.
Siendo así, esta Sala Constitucional determina que las disposiciones constitucionales relacionadas con los principios de participación ciudadana en el régimen de competencias municipales no atentan contra el régimen municipal; razón por la cual, concluye esta Sala que el cuerpo normativo contenido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no comprende de modo alguno un fraude constitucional, en el sentido de atentar contra el régimen atributivo de competencias de los Municipios, por lo que se desestiman los señalamientos expuestos por la representación judicial del Municipio Baruta. Así se decide.
Ø   De la nulidad específica de los artículos 19, 30, 33 y 37 contenidos en la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010
Las representaciones judiciales de los Municipios Baruta y Chacao sostienen la nulidad de las disposiciones normativas contenidas en los artículos 19, 30, 33 y 37 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, las cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 19.- Además de los municipios, son entidades locales territoriales:
1.                  La Comuna.
2.                  Los distritos metropolitanos.
3.                  Las áreas metropolitanas.
4.                  Las parroquias y demarcaciones dentro del territorio del Municipio, tales como la urbanización, el barrio, la aldea y el caserío.
Los supuestos y condiciones establecidos en esta Ley, para la creación de demarcaciones dentro del territorio del Municipio, así como los recursos de que dispondrán, concatenadas a las funciones que se les asignen, incluso su participación en los ingresos propios del Municipio, deberán ser considerados en la ley estadal que la desarrolle.
La comuna, como entidad local de carácter especial que se rige por su ley de creación, puede constituirse dentro del territorio del Municipio o entre los límites político administrativos de dos o más municipios, sin que ello afecte la integridad territorial de los municipios donde se constituya”.
“Artículo 30.- Las parroquias y las entidades locales, dentro del territorio municipal son demarcaciones creadas con el objeto de desconcentrar la gestión municipal, promover la participación ciudadana y una mejor prestación de los servicios públicos municipales”.
“Artículo 33.- Para crear una parroquia u otra de las ciudades locales dentro del municipio, se requiere que en el territorio correspondiente exista:
1.              Una población con residencia estable, igual o superior a la exigida en la ley estadal para tales fines.
2.              En los espacios urbanos, un Plan de Desarrollo Urbano Local debidamente sancionado y publicado. En los espacios no urbanos, los lineamientos de ordenación y ocupación del territorio.
3.              Organización de la comunidad mediante agrupaciones sociales, electas democráticamente y debidamente registradas por ante los órganos competentes.
4.              Organización de servicios públicos básicos.
5.              Registro catastral, con sujetos de tributación y contribuciones municipales, de modo especial los inmobiliarios.
El proyecto de creación será información en forma pública y sometida a consulta de la organización asentada en el espacio territorial de la parroquia o entidad local territorial propuesta.
Los requisitos para la creación de la comuna, en el marco de su régimen especial como entidad local, se regirán por lo establecido en la Ley Orgánica de las Comunas”.
“Artículo 37.- La junta parroquial comunal tendrá atribuida facultad expresa para los procesos siguientes:
1.             Articular con las organizaciones de base del Poder Popular y su relación con los órganos del Poder Público Municipal.
2.             Consultar a las organizaciones de base del Poder Popular sobre los programas, planes y proyectos que presente el Municipio.
3.             Evaluar los planes y proyectos que se ejecuten a través del Municipio en el territorio de la parroquia.
4.             Facilitar la construcción y organización de los ejes comunales.
5.             Coadyuvar en las políticas del Estado en todas sus instancias, con la finalidad de actuar coordinadamente en la ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, y los demás planes que se establezcan en cada uno de los niveles político territoriales y las instancias político administrativas que establezca la ley.
6.             Servir como centro de información y promoción de procesos participativos para la identificación de prioridades presupuestarias.
7.             Promover los principios de corresponsabilidad, protagonismo y participación ciudadana en la gestión pública municipal.
8.             Promover los servicios públicos y el principio de corresponsabilidad en lo atinente a la seguridad ciudadana, la protección civil y la defensa integral de la República.
9.             Promover los servicios y políticas dirigidos a la infancia, a la adolescencia, a la tercera edad, a los pueblos y comunidades indígenas y a las personas con discapacidad.
10.         Cooperar con la Sala Técnica del Consejo Local de Planificación Pública en la elaboración del censo social municipal, conjuntamente con la participación de las organizaciones vecinales y la sociedad organizada.
Las demás establecidas en la presente Ley y demás instrumentos municipales”.
Señalan los accionantes que las disposiciones antes transcritas son inconstitucionales por considerar que: (i) establecen que la creación de las Parroquias deben estar sujetas a las colectividades, en sentido contrario a lo establecido en el artículo 173 de la Constitución; (ii) vulneran la reserva constitucional que existe en materia de división político-territorial y de creación de entidades territoriales prevista en los artículos 16 y 168 del Texto Fundamental y es inconstitucional pues -a su juicio- suprime al Municipio su condición de unidad política primaria de la organización nacional, al alterar la organización político territorial y la distribución vertical del Poder Público; (iii) introducen una nueva entidad local de carácter territorial denominada ‘la comuna’, referida en los artículos 1, 5, 19.1, y 19 último párrafo, 33 último párrafo, 112 de dicho texto legal, insertada dentro de la organización municipal; y (iv) desvirtúan el sentido dado a las Áreas Metropolitanas cuya conceptualización -a su juicio- estaría quebrantando la Constitución, al otorgarle requisitos o condicionantes de creación de una entidad local “…una categoría o rango similar a la entidad a la que se encuentra llamada a servir de sustento territorial, como sucedería con respecto al distrito metropolitano…” que “…contraviene expresamente la función que constitucionalmente tiene otorgada dicha área metropolitana en el artículo 171 de la Constitución y así solicitamos que sea declarado por este Tribunal Constitucional”.
Establecidos los argumentos que fundamentan la pretendida nulidad, esta Sala observa que las disposiciones constitucionales delatadas como vulneradas son del tenor siguiente:
“Artículo 169.- La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local”.
“Artículo 170. Los Municipios podrán asociarse en mancomunidades o acordar entre sí o con los demás entes públicos territoriales, la creación de modalidades asociativas intergubernamentales para fines de interés público relativos a materias de su competencia. Por ley se determinarán las normas concernientes a la agrupación de dos o más Municipios en distritos metropolitanos”.
“Artículo 171.- Cuando dos o más Municipios pertenecientes a una misma entidad federal tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como distritos metropolitanos. La ley orgánica que al efecto se dicte garantizará el carácter democrático y participativo del gobierno metropolitano y establecerá sus competencias funcionales, así como el régimen fiscal, financiero y de control. También asegurará que en los órganos de gobierno metropolitano tengan adecuada participación los respectivos Municipios, y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de estos últimos al distrito metropolitano.
La ley podrá establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los distritos metropolitanos atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico y social, situación geográfica y otros factores de importancia. En todo caso, la atribución de competencias para cada distrito metropolitano tendrá en cuenta esas condiciones”.
“Artículo 172.- El Consejo Legislativo, previo pronunciamiento favorable mediante consulta popular de la población afectada, definirá los límites del distrito metropolitano y lo organizará según lo establecido en la ley orgánica nacional, determinando cuáles de las competencias metropolitanas serán asumidas por los órganos de gobierno del respectivo distrito metropolitano.
Cuando los Municipios que deseen constituirse en un distrito metropolitano pertenezcan a entidades federales distintas, corresponderá a la Asamblea Nacional su creación y organización”.
“Artículo 173.- El Municipio podrá crear parroquias conforme a las condiciones que determine la ley. La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales sobre régimen municipal establecerá los supuestos y condiciones para la creación de otras entidades locales dentro del territorio municipal, así como los recursos de que dispondrán, concatenados a las funciones que se les asignen, incluso su participación en los ingresos propios del Municipio. Su creación atenderá a la iniciativa vecinal o comunitaria, con el objeto de proveer a la desconcentración de la administración del Municipio, la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos. En ningún caso las parroquias serán asumidas como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del Municipio”.
De acuerdo a lo transcrito supra, la organización municipal se regirá por las normas establecidas por la propia Constitución, por las leyes orgánicas nacionales que desarrollen los principios constitucionales en dicha materia, y las que dicten los Estados en el ejercicio de su competencia para regular su división político-territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Vid. Sentencia n.° 2257/2001; caso: Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia; ratificada en sentencias n.os 1592/2009 y 1618/2009).
De acuerdo con lo anterior, la organización de los Municipios se regirá por las normas establecidas en el mismo Texto Fundamental y en las leyes que se promulguen para tales fines; entre las que cabe mencionar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, como marco normativo nacional dictado para organizar las distintas entidades municipales.
Al respecto, esta Sala Constitucional (s. 1032/2012; caso: Municipio Maracaibo del Estado Zulia), asentó que la organización de los Municipios se nutre de las fuentes normativas siguientes: (i) la Constitución, (ii) las leyes orgánicas nacionales, y (iii) las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los estados; por lo que debe respetarse lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, luego las leyes orgánicas y finalmente las leyes estadales. En tal sentido, la Sala en el referido fallo sostuvo lo siguiente:
“En este sentido, la Constitución establece una suerte de pirámide en relación con las fuentes normativas que en torno a la organización de los Municipios debe aplicarse. Establece además el principio de la reserva legal en esta materia -organización municipal- ya que no podrán actos con rango sub-legal organizar a los municipios.
En este aspecto, si el Poder Nacional pretende organizar a los Municipios deberá hacerlo a través de una ley orgánica y si los Estados quieren hacer lo propio deberán dictar una ley estadal.
Ahora bien, esta ley estadal -tal y como lo dice la norma constitucional- no sólo tiene que estar sometida al texto fundamental, sino que además debe dictarse de conformidad con las disposiciones establecidas en las leyes orgánicas correspondientes.
(…)
Este estudio, se justifica en el caso de autos, ya que es la propia Constitución la que ordena en su artículo 169 que la organización de los Municipios esté sometida a una ley orgánica nacional, lo cual, resulta necesario a consecuencia del carácter federal y descentralizado del Estado y a la necesaria coordinación que debe establecerse entre los entes político territoriales, vía ley nacional, a la cual, en consecuencia, se encuentran sometidos”. (Cfr. Sentencia 1032/2012).
Ahora bien, el régimen organizativo municipal actual es consecuencia y tiene su origen directo en lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución de 1961 que establecía que [l]a organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución…”. Esta disposición, concatenada con el artículo 28 del Texto Fundamental de 1961, que consagraba que [l]os Municipios podrán ser agrupados en Distritos. También podrán los Municipios constituir mancomunidades para determinados fines de su competencia”; comprendía el primer fundamento que condicionó la implementación del artículo 13 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (G.O. Ext. 4.054 de 10 de octubre de 1988); con la finalidad de desarrollar, en ese momento, las siguientes modalidades asociativas y desconcentradas a nivel local: (i) los distritos municipales; (ii) los distritos metropolitanos; (iii) las parroquias y; (iv) las mancomunidades.
Esta disposición comprendió el desarrollo de la noción dada por la Constitución de 1961, que definía al Municipio como la unidad político fundamental (art. 25) y permitía la posibilidad de crear otras entidades en escalas superiores e inferiores entendidas como entes locales (art. 26). La concepción dada a los entes locales conforme al artículo 13 de la entonces Ley Orgánica de Régimen Municipal, obedecía a la posibilidad del anterior Texto Constitucional de crear las “…demás entidades locales…”; dando origen a establecer mediante la ley, la posibilidad de crear las figuras organizativas antes mencionadas.
La referida norma fue modificada por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Público de 2005 (el cual no fue alterado en las reformas de 2006 y 2009), el cual previó, además de los Municipios, como entidades locales territoriales, a los Distritos Metropolitanos y a las Parroquias y demás demarcaciones dentro del territorio, como la urbanización, el barrio, la aldea y el caserío.
Esta disposición, finalmente, fue objeto de cambio en la reforma de esta Ley llevada a cabo en 2010, con el objeto de implementar: (i) la comuna y; (ii) las áreas metropolitanas. Ahora bien, el cuestionamiento señalado por las partes demandantes se circunscribe a debatir la constitucionalidad de la Comuna y las Áreas Metropolitanas, por cuanto consideran que tienen el carácter de entidades político-territoriales no previstas por la Constitución y que generarían un desmembramiento del orden geopolítico tanto de la República, como de los Estados y los Municipios.
En conexión con lo anterior, la Sala observa que el artículo 169 de la Constitución de 1999, mantiene el mismo propósito del artículo 26 de la Constitución de 1961, al prever también que “…La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados”.
Igualmente debe destacarse que el artículo 173 constitucional prevé que “… [l]a legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales sobre régimen municipal establecerá los supuestos y condiciones para la creación de otras entidades locales dentro del territorio municipal…”; razón por la cual aprecia esta Sala que ambos preceptos fundamentales permiten la implementación de otras entidades basadas en sus características físicas (como el barrio, la urbanización, la aldea y el caserío, y ahora, las áreas metropolitanas), asociativas (mancomunidades y su evolución a distritos metropolitanos) y por asociación de grupos poblacionales para la participación (las comunas).
Debe señalarse que las formas de entidades locales no presuponen una nueva conformación en la estructura vertical del Poder Público, el cual tiene su núcleo primario en el Municipio, tal como expresamente lo prevé el artículo 168 de la Constitución, siendo la unidad político-territorial básica con autonomía y poder de decisión en las materias conferidas por el texto fundamental. Por tanto, las demás entidades locales, carentes de tal condición por no estar previsto así por la Constitución, no pueden entenderse como divisiones forzosas del territorio, toda vez que son el sustrato físico donde se asientan los distintos sistemas de participación y el asentamiento de las comunidades o demás grupos comunitarios, sin que comporten una subdivisión estructural de los Municipios, de los Estados ni de la República.
Son mecanismos de participación ciudadana y de agrupamientos colectivos y vecinales sobre una base física determinada que necesariamente requieren de ese sustrato que permita su identificación e individualización. Fue ese el sentido que el Legislador dio a las comunas para que puedan integrarse independientemente del territorio municipal, por lo que a diferencia de resultar en un desmembramiento del Municipio -como lo afirman los recurrentes- comporta una noción distinta e independiente que no guarda relación con los límites del poder local. Se trata de una entidad de base participativa e integral de la colectividad ajena a la división político-territorial, por tanto, no forman parte del esquema tradicional de la división vertical del Poder Público, ya que son el asentamiento real de los grupos comunitarios y demás esquemas de participación y su establecimiento, entendido como el área física donde pueden operar, no ocluye los límites municipales, al igual que las demás modalidades previstas por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010.
Precisamente, esta disposición mantiene un espíritu contrario a lo señalado en la impugnación presentada por la entidad municipal demandante, al diferenciar el área de asentamiento comunal y su prescindencia de los límites político territoriales, al entenderse que la misma no constituye alteración alguna de los mismos, al establecer que [l]a comuna, como entidad local de carácter especial que se rige por su ley de creación, puede constituirse dentro del territorio del Municipio o entre los límites político administrativos de dos o más municipios, sin que ello afecte la integridad territorial de los municipios donde se constituya. Sentido que se repite en el artículo 9 de la Ley Orgánica de las Comunas (G.O. Ext. núm. 6.011 de 21 de diciembre de 2010), cuando plantea: “Atendiendo a las condiciones históricas, integración, rasgos culturales, usos, costumbres y potencialidades económicas, el ámbito geográfico donde se constituya la Comuna, podrá coincidir o no con los límites político-administrativos de los estados, municipios o dependencias federales, sin que ello afecte o modifique la organización político-territorial establecida por la Constitución de la República. (Resaltdo agregado)
Asimismo, esta Sala observa que los parámetros establecidos para la creación de las Parroquias no obstaculiza la potestad municipal en llevar a cabo su conformación, toda vez que el artículo 33 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no condiciona la creación de las parroquias a una autorización de las agrupaciones de participación popular; sino que establece las condiciones necesarias para su creación, en el sentido que se cumpla con un nivel de ordenación que les permita adquirir, tanto en lo físico como en lo poblacional, la connotación político territorial de Parroquia.
Por su parte, el artículo 31 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal prevé que las Parroquias y demás entidades locales dentro del territorio municipal solamente podrán ser creadas mediante ordenanza, aprobada por mayoría calificada 3/4 de los integrantes del Concejo Municipal, con la organización, funciones, atribuciones y recursos que se les confieran; por lo que el desarrollo del artículo 32 eiusdem, que prevé la iniciativa para solicitar su creación, no se puede entender como que su creación sólo pueda realizarse exclusivamente a instancia de los consejos comunales, y, únicamente, a fines y servicios de los sistemas comunales.
En este orden, la norma prevista en el artículo 32 de la referida Ley, establece la iniciativa para los ciudadanos de solicitar la creación de una Parroquia si cuentan con el apoyo de no menos del quince por ciento (15%) de los residentes en el territorio municipal inscritos en el registro electoral, sin que esto pueda entenderse como una iniciativa exclusiva dado que la misma disposición también confiere dicha iniciativa al Alcalde y al Concejo Municipal, por tanto, no implica una sustracción de la potestad municipal.
Por otro lado, la parte demandante cuestiona el sentido de las competencias que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal otorga en sus artículos 35 y 37 a las Juntas Parroquiales, respecto a la articulación entre las distintas formas participativas de la comunidad, en especifico, a los consejos comunales, por cuanto considera que la misma desnaturaliza la previsión del artículo 173 de la Constitución. De esta manera, consideran que la Ley “…pretende establecer una noción distinta de parroquia, en tanto entidad local cuyo objeto no es la gestión de materias desconcentradas de la competencia municipal -como ordena la Constitución- sino que pretende considerarla como una entidad de ˈarticulación ente (sic) el poder popular y los órganos del Poder Públicoˈ como se lee del artículo 35 modificado en dicha Ley de reforma parcial…”.
Al respecto, debe entenderse que lo dispuesto en las mencionadas disposiciones no determina ni encierra la posibilidad de que las Parroquias puedan asumir otras competencias o atribuciones adicionales, más allá de lo indicado en el mencionado precepto normativo, toda vez que el sentido dado por el mismo artículo 173 de la Constitución permanece aplicable en el mismo sentido que se les ha dado, sin que el conferimiento de competencias o atribuciones mediante ley puedan socavar lo dispuesto por la norma fundamental.
Como prevé la norma constitucional, las Parroquias se crearán conforme a las condiciones que determine la ley, y atenderá a la iniciativa vecinal o comunitaria, con el objeto de proveer la desconcentración de la administración del Municipio, la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos; siendo elementos que engloban el desarrollo previsto en las disposiciones de iniciativa y participación previstos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, de la cual debe acotarse el agregado dispuesto en el artículo 30 eiusdem que prevé que [l]as parroquias y las entidades locales, dentro del territorio municipal son demarcaciones con el objeto de desconcentrar la gestión municipal, promover la participación ciudadana y una mejor prestación de los servicios públicos municipales".
Siendo así, esta Sala determina que los artículos 19, 30, 33, 35 y 37 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no comportan de modo alguno una violación al orden geopolítico de la división del territorio en los términos expuestos por los recurrentes, por lo que desestima su impugnación. Así se decide.
Ø     De la nulidad de los artículos 110, 111 y 112 de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010
Las disposiciones impugnadas por los miembros de la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo y por la Alcaldía del Municipio Baruta, se encuentran referidas a la Organización del Poder Público Municipal y del Sistema Nacional de Planificación:
“Artículo 110.- El municipio se regirá por el Sistema Nacional de Planificación establecido en la ley que regula la materia, que promueve la coordinación, consolidación e integración equilibrada de la actividad planificadora, a favor de una político de ordenación que permita dar el valor justo a los territorios, dando relevancia a su historia, a sus capacidades y recursos físicos, naturales, ambientales y patrimoniales; así como las potencialidades productivas que garanticen el bienestar social de todos los venezolanos y venezolanas”.
“Artículo 111.- El Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de diseñar el Plan Municipal de Desarrollo y los demás planes municipales, en concordancia con los lineamientos que establezca el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y los demás planes nacionales y estadales, garantizando la participación protagónica del pueblo en su formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control, en articulación con el Sistema Nacional de Planificación”.
“Artículo 112.- El Consejo de Planificación Comunal es el órgano encargado de la planificación integral que comprende el ámbito geográfico y la población de una comuna, así como diseñar el Plan de Desarrollo Comunal, en concordancia con los planes de desarrollo comunitario propuestos por los consejos comunales y los demás planes de interés colectivo, articulados con el Sistema Nacional de Planificación, de conformidad con lo establecido en la legislación que regula las comunas, los concejos comunales y la presente Ley; contando para ello con el apoyo de los órganos y entes de la Administración Pública. A tales efectos, es deber de las instancias que conforman la organización del Municipio, atender los requerimientos de los diversos consejos de planificación existentes en cada una de las comunas para el logro de sus objetivos y metas”.
Al respecto, la representación de la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo, consideró que las normas cuestionadas, antes transcritas, contrarían la autonomía municipal al supeditar el diseño y la rectoría de la actuación municipal al Consejo Local de Planificación Pública y al Sistema Nacional de Planificación cuando dichas actividades son competencia del Ejecutivo Municipal. Por su parte, la Alcaldía del Municipio Baruta señala que las disposiciones mencionadas vulneran los artículos 16, 168, 173 y 178 constitucionales, que confieren al Municipio la promoción y el desarrollo económico y social en el ámbito de la vida local al someter la planificación a los estrictos parámetros del Poder Nacional.
Sobre este particular, el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé lo siguiente:
“Artículo 299.- El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta”.
De acuerdo a la norma constitucional transcrita, la planificación consiste en la técnica mediante la cual el Estado, de manera conjunta con la colectividad, establece los lineamientos y las proyecciones sobre los cuales pretende, con base en los recursos socioeconómicos y la distribución del espacio físico, constituir los distintos marcos para el desarrollo del modelo productivo para el país.
Esta función recae en primer orden en manos del Poder Nacional quien debe establecer a nivel macro, los planes destinados a delimitar el desarrollo de los sectores productivos del país y de la economía real, atendiendo siempre a la facilidad de recursos que permitan escoger los tipos de actividad y la productividad, evitando, en la medida de lo posible, el socavamiento de los recursos y el impacto en el medio ambiente.
El mandato del artículo 299 constitucional confiere al Estado, entendido en el presente caso al Poder Público Nacional, la potestad para determinar los lineamientos esenciales a seguir para el desarrollo socioeconómico. Así, a partir del modelo que se adopte, deben dictarse los planes sucedáneos para el logro de tal fin, delineándose una concesión de políticas repartidas en distintos niveles que obedezcan y cumplan con el plan esencial dictaminado a nivel nacional.
Para ello, a nivel macro se dicta el Plan Nacional de Desarrollo de la Nación y es a partir de este que se plantean los distintos planes y estructuras para la consecución de las políticas públicas.
Tal como se desprende del artículo 299 constitucional, el vértice de dirección establecido por el Poder Nacional debe ser llevado a cabo con la participación de todos los sectores de la vida del país, lo que comprenden también a los demás niveles político territoriales y la sociedad, estructuralmente conformada, participe según los modelos configurados por el ordenamiento jurídico para la obtención de los fines propuestos.
En ese sentido, la planificación a nivel local comprende la concreción de las políticas de máxima dirección que le corresponden al Poder Nacional, en los términos que determina el artículo 8 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (G.O. 6.011 del 21 de diciembre de 2010), que prevé que [e]l Sistema Nacional de Planificación tiene entre sus objetivos contribuir a la optimización de los procesos de definición, formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas en cada uno de sus niveles, a la efectividad, eficacia y eficiencia en el empleo de los recursos públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del país, a través de una justa distribución de la riqueza, mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta, para el logro de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación”. En procura de esa finalidad, el artículo 10 de la referida Ley estableció el andamiaje por el cual convergen los distintos sectores –públicos y sociales- entronizados en los siguientes órganos colegiados:
“Artículo 10.-
Integración del Sistema Nacional de Planificación
Integran el Sistema Nacional de Planificación:
1. El Consejo Federal de Gobierno.
2. Los consejos estadales de planificación y coordinación de políticas públicas.
3. Los consejos locales de planificación pública.
4. Los consejos de planificación comunal.
5. Los consejos comunales”.
En razón de esta función, se establece el marco normativo que permite la aplicación del Plan Nacional en sus distintos niveles, lo que amerita el establecimiento de órganos integrados por la representación de las entidades político-territoriales y de la sociedad debidamente organizada. Precisamente, este ha sido el lineamiento por el cual se prevé la creación de los Consejos Locales de Planificación Pública conforme lo estipula su correspondiente Ley (G.O. Ext. 6.017 de 30 de diciembre de 2010).
En atención al artículo 2 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación, dichos órganos son la instancia de planificación a nivel municipal y se encuentran encargados de diseñar el Plan Municipal de Desarrollo en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes estadales, con la garantía de la participación ciudadana para la formulación, ejecución, seguimiento, control y evaluación conjuntamente con el Sistema Nacional de Planificación Pública.
En ese sentido, los Consejos Locales de Planificación Pública deben estar integrados por los distintos actores que se desenvuelven dentro del ámbito concretizado de la vida colectiva. En ellos convergen los siguientes representantes del Poder Público Municipal y las formas asociativas de ciudadanos, representados de la siguiente manera:
“Artículo 6.-
Integración
El Consejo Local de Planificación Pública, para el cumplimiento de sus funciones, estará conformado por:
1. El Alcalde o Alcaldesa.
2. Los concejales y concejalas del municipio.
3. Los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales Comunales.
4. Un consejero o consejera por cada Consejo de Planificación Comunal existente en el municipio.
5. Un consejero o consejera por cada parroquia del municipio, electo o electa por los voceros y voceras de los consejos comunales de la respectiva parroquia.
6. Un consejero o consejera por cada uno de los movimientos y organizaciones sociales existentes en el municipio, de: campesinos, trabajadores, juventud, intelectuales, pescadores, deportistas, mujeres, cultores y de indígenas, donde los hubiere.
En aquellos municipios donde no existan parroquias se conformará una asamblea de voceros y voceras de los consejos comunales, la cual elegirá un número consejeros o consejeras ante el Consejo Local de Planificación Pública, igual a la cantidad de concejales o concejalas del municipio.
El Consejo Local de Planificación Pública cuenta con una Presidencia, ejercida por el Alcalde o Alcaldesa del municipio; y una Vicepresidencia, ejercida por el consejero o consejera electo o electa del seno de los consejeros y consejeras de los movimientos y organizaciones sociales con presencia en el Consejo Local de Planificación Pública.
Conforme a lo anterior, la contextualización de los artículos 110, 111 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, no puede ser entendida como una violación al principio de la autonomía municipal, en razón de que el Municipio no tiene una competencia exclusiva sino concomitante en materia de planificación para la concreción de las políticas públicas dedicadas al desarrollo socioeconómico de la Nación, llevando a cabo la concreción de los planes dentro de las funciones de “… ordenación y promoción del desarrollo económico y social…”, en los términos del artículo 178 de la Constitución.
Para ello, esta Sala considera necesario ratificar lo establecido en sentencia n.° 2257 del 13 de noviembre de 2001, caso: Fernando Chumaceiro, en la cual estableció el sentido y alcance de la autonomía municipal:
“Ahora bien, es a partir de la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales invocadas por los recurrentes -que enuncian y garantizan la autonomía municipal-, en concordancia con las normas contentivas de limitaciones a esa autonomía, como son las contenidas en los artículos 164 numeral 11 y 183 de la Constitución de 1999, que se puede establecer el carácter autonómico de los municipios y la legitimidad constitucional de la intervención de otras ramas del Poder Público en la conformación del mismo y en algunos ámbitos, que aun cuando en principio pudiera sostenerse que constituirían competencia exclusiva de estas entidades locales, otras disposiciones de rango constitucional su autonomía y ámbito competencial resulta atenuado, igualmente por imperio de la Constitución, al realizarse la asignación de competencias. Por esta razón, se podría afirmar que la autonomía municipal, es un concepto de estricto derecho positivo, y en razón a ello, dicha autonomía no puede ir más allá de lo que específicamente se desprende de los dispositivos constitucionales, o lo que es igual, no se trata de un gobierno libre dentro del Estado -como pareciera que entienden los recurrentes- sino de un Poder regulado por el Constituyente y por el Poder Legislativo.
Nótese que el artículo 169 de la Carta Magna, en su encabezado, establece que “La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constituciónpor las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados”.
Como se puede apreciar, del texto es evidente que, tanto unas como otras normas deberán ser dictadas sólo para desarrollar los principios constitucionales, lo que hace suponer que existen ciertos principios rectores ineluctables, tales como el de que la organización municipal, lo que en todo caso será democrática y responderá a la naturaleza del gobierno local, el que determina que la autonomía del Municipio el cual comprende la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia, la creación, recaudación e inversión de sus ingresos y el control jurisdiccional de su actos.
Se observa con claridad que, la intención que proyecta la Constitución vigente, no es la de consagrar la autonomía municipal con carácter absoluto sino relativo, es decir, dentro del marco de los principios y limitaciones establecidas en la propia Constitución y en las leyes nacionales y en las leyes estadales habilitadas para desarrollar el contenido de las normas constitucionales, debiendo esas leyes, por sobre todo, conservar y respetar ciertos -principios rectores- establecidos en el Texto Fundamental. Luego, el ámbito de esa autonomía sólo podría ser delimitado con la interpretación unitaria de la red normativa de referencias, sin que pueda afirmarse que alguna de las disposiciones constitucionales se basta a sí misma para dar un cabal concepto de la autonomía municipal, por más esencial que ella sea. Así, como para el caso de autos, se debe llevar a cabo un análisis de la Constitución con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ley Orgánica de la Administración Central, la Ley de Servicio Eléctrico, y la Ley Orgánica de Protección al Consumidor y al Usuario.
Precisado lo anterior, debe sostenerse que los Municipios si bien poseen ciertas competencias no gozan de la plena libertad para la gestión de ciertas materias que aun cuando pertenecen a su esfera competencia la misma no le es propia, esto es, exclusiva, como pretenden los recurrentes, alegando que no se puede someter el ejercicio de dicha competencia a condicionamientos ni mediatización alguna, pues, con ello, a consideración de los recurrentes, se está violando el precepto constitucional que garantiza al municipio la libre gestión y plena autonomía, ya que en criterio de esta Sala, la ‘libre gestión de las materias de su competencia’ que garantiza la Constitución a los Municipios, se trata de una libertad condicionada, no sólo por las limitaciones que directamente impone el Constituyente sino por todas aquellas que pueda imponer el Legislador Nacional, y los legisladores estadales al ejercicio de la autonomía municipal, de acuerdo con las normas de la propia Constitución y dentro de los límites por ella indicados”.
De esta manera, se aprecia que son las mismas autoridades municipales las que integran los Consejos Locales de Planificación Pública y, por ende, tienen la obligación, conforme a lo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, de llevar cabo una planificación que contemple tanto la ordenación de territorio como del desarrollo económico y social que incentive el mejoramiento y las condiciones de vida de la comunidad municipal, instrumento éste que comprende la concreción de los planes superiores y que puede delimitar otros desarrollos que beneficien a la población, siempre que no se aparten de los lineamientos establecidos tanto a nivel nacional como estadal.
En este sentido, se hace necesario hacer referencia al reciente criterio sostenido por esta Sala en la sentencia 137/2015 en relación a las funciones desarrolladas por los Consejos Locales de Planificación, en el cual se estableció lo siguiente:
“Adicionalmente, debe tomarse en cuenta el principio participativo que inspira nuestra Constitución (artículo 6 constitucional), que en materia municipal encuentra expresión a través de los Consejos Locales de Planificación (artículo 182 eiusdem), órganos que tienen como funciones preponderantes: i) Recopilar, proCésary priorizar las propuestas de las comunidades organizadas; ii) Impulsar, coadyuvar, orientar y presentar dentro del Plan Municipal de Desarrollo las políticas de inversión del presupuesto municipal, contempladas en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Todo ello, de conformidad con los lineamientos del Plan de la Nación, los planes y políticas del Consejo Federal de Gobierno y del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas; iii) Presentar propuestas y orientar el Plan Municipal de Desarrollo hacia la atención de las necesidades y capacidades de la población, del desarrollo equilibrado del territorio y del patrimonio municipal; y, iv) Formular y promover ante el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas o el Consejo Federal de Gobierno los programas de inversión para el Municipio, entre otras”.
En este contexto, el ciudadano tiene a la mano una herramienta esencial para asumir su rol en una sociedad democrática, participativa y protagónica (cfr. Preámbulo de la Constitución), y se sientan las bases para que el Municipio disponga de un ente para la discusión y toma de decisiones de manera compartida. En otras palabras, los actores institucionales y todos los actores que hacen vida local disponen de un espacio para la discusión, negociación y concertación; en consecuencia, la definición, caracterización y priorización de los problemas serán expresión de una real, eficiente y efectiva democracia participativa y protagónica (v. artículo 11 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública). Para ello, se contempla que la Alcaldía tome las previsiones presupuestarias pertinentes para garantizar la actividad de los Consejos Locales de Planificación Pública (v. artículo 21 eiusdem).
Así, el régimen de planificación corresponde en sus directrices al Poder Nacional por ser éste parte del manejo del sistema socioeconómico. Los demás entes político-territoriales, tienen la función auxiliar de llevar a cabo la concretización de los planes nacionales, sin que tengan la autarquía para implementar un modelo distinto al prefigurado en el Plan Nacional de Desarrollo, pues no les está dado por la naturaleza de sus competencias constitucionales.
Por tanto, el desarrollo y concreción del sistema de planificación no puede entenderse como atentatorio de la autonomía municipal -en su acepción política y administrativa- ya que no existe una competencia exclusiva para los Municipios de llevar a cabo el desarrollo del modelo socioeconómico de la Nación y son esos entes los llamados a establecer decisiones políticas prescindiendo del modelo nacional y de la participación de todos los sectores de integran la convivencia a nivel local. Por el contrario, su competencia es concomitante con los demás niveles territoriales y con la ciudadanía para llevar a cabo la concreción de las políticas de planificación.
En consecuencia, esta Sala determina la inexistencia de los vicios denunciados contra los artículos 110, 111 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal al precisar que no quebrantan el principio de autonomía denunciado por las partes recurrentes. Así se decide.
Ø     De la nulidad de los artículos 35, 36, la Disposición Transitoria Segunda y demás artículos relacionados con el sistema electoral de las Juntas Parroquiales de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010.
Las mencionadas disposiciones han sido el común denominador de las pretensiones expuestas en los recursos de nulidad. Asimismo, salvo con algunas variantes, se han adicionado otras normas electorales, tales como la falta de posibilidad de reelección de los Alcaldes y la edad a partir de la cual se puede asumir el sufragio activo y pasivo para las Juntas Parroquiales.
Sobre este particular, todas las demandas de nulidad denunciaron la infracción de los artículos 35 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 35.- La parroquia tendrá facultades consultivas, de evaluación y articulación entre el poder popular y los órganos del Poder Público Municipal.
Sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio, la parroquia será coordinada por una junta parroquial comunal integrada por cinco miembros y sus respectivos suplentes cuando corresponda a un área urbana y tres miembros y sus respectivos suplentes cuando sea no urbana, elegidos o elegidas para un período de dos años. Todos electos o electas por los voceros y voceras de los consejos comunales de la parroquia respectiva, la cual deberá ser validada por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, quienes en dicha elección deberán ser fiel expresión del mandato de sus respectivas asambleas de ciudadanos y ciudadanas.
Para la revocatoria del mandato de los o las integrantes de las juntas parroquiales comunales, se aplicarán las condiciones y el procedimiento establecido para los voceros y voceras de los consejos comunales, dispuestos en la ley que regula la materia.
Segunda. Pasados treinta días continuos a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, cesan en sus funciones los miembros principales y suplentes, así como los secretarios o secretarias, de las actuales juntas parroquiales, quedando las alcaldías responsables del manejo y destino del personal, así como de los bienes correspondientes; garantizándose la estabilidad laboral del personal administrativo, empleado y obrero, de acuerdo con las normativas que rigen la materia”.
Adicionalmente, la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo y la Alcaldía del Municipio Chacao solicitaron la nulidad de los artículos 36 y 82 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, respectivamente. Los preceptos invocados son:
Artículo 36.- Para ser miembro de la junta parroquial comunal, se requiere ser venezolano o venezolana mayor de quince años de edad, tener residencia en la parroquia, estar avalado por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas de su respectivo consejo comunal. Los extranjeros o extranjeras residentes en la parroquia deberán cumplir con las condiciones establecidas en la Constitución de la República”.
“Artículo 82.- El período de los alcaldes y alcaldesas, concejales y concejalas electos o electas es de cuatro años. La elección de los mismos será necesariamente separada de la que deban celebrarse para elegir los órganos del Poder Público Nacional”.
Los fundamentos sobre los cuales se basan los requerimientos de la nulidad son: (i) el establecimiento de un sistema electoral indirecto mediante representación para la elección de los miembros de la Juntas Parroquiales; (ii) la falta de regulación en las disposiciones transitorias con respecto a la situación de las juntas parroquiales luego del cese del período correspondiente a su ejercicio de funciones, el cual culminaba en el 2010; (iii) la implementación de la edad mínima de quince (15) años como votante y elegible para la Juntas Parroquiales; (iv) la falta de previsión por vía legal de la reelección de los Alcaldes en los términos señalados en la enmienda constitucional; y (v) el sometimiento de los miembros de las juntas parroquiales al procedimiento de revocatoria de mandato aplicable a los voceros y voceras de los consejos comunales.
En primer orden, se puede apreciar de la lectura de los artículos 35 y 36 de la Ley Orgánica del Poder Público, que los miembros de las juntas parroquiales comunales, son electos o electas por los voceros y voceras de los consejos comunales de la respectiva parroquia, la cual deberá ser validada por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, razón por la cual, la escogencia o elección que realicen los voceros y voceras de los consejos comunales deberá corresponder al mandato formulado por las respectivas asambleas de ciudadanos y ciudadanas, por lo que afirman los recurrentes que ello constituye el establecimiento de un sistema electoral indirecto mediante representación para la elección de los miembros de la Juntas Parroquiales, razón por la que se hace necesario hacer referencia al artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 62.- Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
“Artículo 63.- El sufragio es un derecho. Se ejercerá mediante votaciones libres, universales, directas y secretas. La ley garantizará el principio de la personalización del sufragio y la representación proporcional”.
Al respecto, la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señala que “la consagración amplia del derecho a la participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos y ciudadanas, ejercidos de manera directa, semidirecta o indirecta. Este derecho no queda circunscrito al sufragio, ya que es entendido en un sentido amplio, abarcando la participación en el proceso de formación, ejecución y control de la gestión pública”.
Asimismo, la referida exposición de motivos postula que es imperativo “concebir la gestión pública como un proceso en el cual se establece una comunicación fluida entre gobernantes y pueblo, implica modificar la orientación de las relaciones entre el Estado y la Sociedad, para devolverle a esta última su legítimo protagonismo. Es precisamente este principio consagrado como derecho, el que orienta a este Capítulo referido a los derechos políticos”.
Sobre este particular, esta Sala Constitucional sostuvo en su sentencia n.° 1050 del 23 de agosto de 2000, caso: Ruth Capriles Méndez y otros, lo siguiente:
(…) la Sala refleja una sana interpretación del principio de participación ciudadana, que rige en nuestro ordenamiento jurídico a partir de la entrada en vigencia del texto constitucional de 1999. En efecto, el Preámbulo constitucional expresa que uno de los fines mismos de la Constitución es establecer una sociedad participativa y protagónica, esto es, una sociedad integrada por ciudadanos que en forma activa intervengan en la vida nacional, desde todo punto de vista. La participación y el protagonismo ciudadano son manifestaciones del ejercicio de la soberanía popular, sobre la cual es creada la República, y que se ejercerá en forma directa -según la Constitución y las leyes- o indirecta -mediante el sufragio y por los órganos que ejercen el Poder Público- (artículo 5 de la Constitución). Esta noción se repite en el artículo 62 eiusdem, al señalarse que ‘Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas’. En una forma más específica, el artículo 70 constitucional enumera cuáles son los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, tanto en lo político (numerus apertus) como en lo social y económico (numerus clausus). En efecto, dicha norma reza:
‘Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo’.
No se trata de una participación anárquica o arbitraria, sino fundada en las vías legales. Así, con base a la ley, formar, ejecutar y controlar la gestión pública, los ciudadanos tienen el derecho al sufragio (artículo 63 de la vigente Constitución), el control sobre las personas que se postulan a cargos de elección popular (artículo 65 eiusdem), a que los representantes del pueblo rindan cuentas de su gestión (artículo 66 eiusdem), así como otros muchos derechos que otorga la Constitución a los ciudadanos”.
Así, en relación con las diversas formas de participación que otorgan a los ciudadanos, múltiples posibilidades de intervenir en los asuntos públicos, esta Sala en sentencia n.° 1613 del 17 de agosto de 2004, caso: Henry Pereira Gorrín, sostuvo que:
“(…) esta Sala advierte que el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos, consagrado en el artículo 62 de la Constitución, encomienda al Estado y a la sociedad el facilitar las condiciones que permitan la participación de todos los ciudadanos en la formación, ejecución y control de la gestión pública como medio para lograr la sociedad democrática, participativa y protagónica proclamada en el preámbulo del Texto Fundamental.
Así, el derecho a la participación en los asuntos públicos propicia que los ciudadanos participen en la formación de la voluntad estatal, sirviendo de cauce a la articulación de la soberanía popular que posibilita la legitimación democrática del ejercicio del poder. Del mismo modo, el referido precepto constitucional [artículo 62], contiene un mandato a los Poderes Públicos a fin [de] establecer la sociedad democrática, participativa y protagónica formulada en el mismo preámbulo de la Constitución, para lo cual, el artículo 70 constitucional enuncia, de manera amplia, los campos en los cuales es ejercitable dicho derecho, no sólo en lo político sino también en lo económico y lo social.
Estas diversas formas de participación otorgan a los ciudadanos múltiples posibilidades de intervenir en los asuntos públicos, de manera que los medios o modos de participación enunciados son únicamente algunos de los que permiten el ejercicio de este derecho fundamental.  Sin embargo, tal  como lo establece el último aparte del artículo 70 de la Constitución ‘...La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo’, por lo que este derecho sólo puede ser ejercido en la forma jurídicamente prevista en cada caso, pues se trata de un derecho de configuración legal, cuya delimitación concreta queda encomendada a la ley y, además, está conectado a otros preceptos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta a objeto de regular su ejercicio”.
Más recientemente, esta Sala, con fundamento en los avances surgidos en materia electoral, que dan cuenta de una nueva concepción en materia de participación, cuyo origen se remonta a la entrada en vigencia de nuestro texto constitucional en el año 1999, estableció que el Texto Constitucional tiene como eje principal establecer una sociedad participativa y protagónica que busca garantizar a los ciudadanos su intervención de manera efectiva en todos los ámbitos del acontecer nacional ha establecido un nuevo enfoque respecto al alcance de las normas constitucionales previstas en los mencionados artículos 62 y 63 del Texto Fundamental. (Vid. Sentencia n.° 1606 del 19 de noviembre de 2013, caso: Asociación de Profesores Universitarios de la Universidad Nacional Experimental Simón Rodríguez [Apunesr]).
De esta manera, al referirse al postulado constitucional de participación popular en los temas políticos del Estado, ha señalado la Sala, que ello responde a una consecuencia obligada de los principios democráticos definidos en la Constitución, donde se entiende que los poderes del Estado emanan del pueblo, con lo cual se reconoce la participación de los ciudadanos y ciudadanas, a través de una serie de derechos establecidos en la Carta Magna, orientados al cumplimiento de los fines primordiales de los poderes públicos.
Ahora bien, esta intervención se concreta en un derecho general a participar en los procesos de decisión en las distintas áreas como la económica, social y cultural, no limitándose a la designación de representantes a cargos públicos de representación popular, toda vez que lo que se plantea, en definitiva, es el protagonismo fundamental de las ciudadanas y ciudadanos, la participación como nuevo paradigma determinante del nuevo régimen constitucional, lo que implica una nueva concepción de desarrollo integral que asume la preeminencia de los valores humanos y privilegia la participación de la población en el proceso de desarrollo económico y social, reivindicando así el papel de los sujetos sociales en la formulación de políticas y programas de acción pública. (Vid. Sentencia n.° 1606/2013).
Establecido lo anterior, cabe precisar lo previsto en el artículo 70 del Texto Fundamental, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 70.- Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo. (Resaltado agregado)
De la lectura de la norma constitucional antes transcrita se puede apreciar que, en lo político, la asamblea de ciudadanos y ciudadanas es un medio de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, que permite el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa, a diferencia de la democracia representativa que consagraba la Constitución de 1961. (Vid. Sentencia n.° 752 del 5 de mayo de 2005, caso: Corporación Maraplay, C.A.).
En este orden de ideas, el proceso de formación e instalación de la asamblea de ciudadanos y ciudadanas a que hacer referencia el artículo 70 constitucional, comprende el cumplimiento de un conjunto de pasos para que los habitantes de una localidad, en pleno ejercicio del derecho que les confiere la Constitución, se constituyan como instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación, el protagonismo popular y medio de participación de carácter deliberativo en la que todos los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a participar por sí mismos, en tanto que sus decisiones son vinculantes para todos los órganos y entes públicos, así como para el Consejo Comunal respectivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Popular (G.O. Extraordinaria n.° 6.011 del 21 de diciembre de 2010), el cual señala lo siguiente:
“Artículo 8.- A los efectos de la presente Ley se entiende por:
1. Asamblea de ciudadanos y ciudadanas: Máxima instancia de participación y decisión de la comunidad organizada, conformada por la integración de persona con cualidad jurídica, según la ley que regule la forma de participación, para el ejercicio directo del poder y protagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter vinculante para la comunidad, las distintas formas de organización, el gobierno comunal y las instancias del Poder Público, de acuerdo a lo que establezcan las leyes que desarrollen la constitución, organización y funcionamiento de los autogobiernos comunitarios, comunales y los sistemas de agregación que de éstos surjan”.
De las normas legales y constitucionales antes referidas, así como de los criterios de esta Sala Constitucional transcritos supra, se puede apreciar, sin duda alguna, que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, estableció los mecanismos de participación y protagonismo, que de manera articulada y soberana, se lleva adelante entre las asambleas de ciudadanos y los consejos comunales, para la elección de los miembros de las juntas parroquiales comunales, que en armonía con lo establecido en el artículo 70 constitucional permite el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa, a diferencia de la democracia representativa que consagraba la Constitución de 1961, el cual no entra en contradicción alguna con los mecanismos de participación electoral previstos en los artículos 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que ambas formas de participación política, tanto pasiva como activa, pueden coexistir libremente y se aplican de una u otra forma de acuerdo a lo establecido en la ley, siendo en este caso, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, el texto legal que prevé dicha forma, la cual interpreta esta Sala como un derecho de participación que se ajusta a las nuevas directrices en nuestro ordenamiento jurídico a partir del vigente Texto Constitucional de 1999, orientada a establecer una sociedad participativa y protagónica, donde se busca la intervención plena del colectivo a través de las asambleas de ciudadanas y ciudadanos, en forma activa y pasiva para la elección de los miembros de las Juntas Parroquiales Comunales.
De esta manera, reitera esta Sala que circunscribir lo dispuesto en el artículo 62 constitucional, a la participación decisiva de los ciudadanos en los asuntos de carácter estatal y concatenarlo de forma exclusiva con el artículo 63 eiusdem, referido al sufragio, sería limitar las directrices establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la que claramente se determinó que “este derecho no queda circunscrito al sufragio, ya que es entendido en un sentido amplio, abarcando la participación en el proceso de formación, ejecución y control de la gestión pública” y, en definitiva, sería contrario al esquema rector que inspira la Carta Magna desde su creación, cual es, sentar las bases para desarrollar una democracia participativa, en la que la intervención de la sociedad resulta determinante en las distintas fases de la gestión pública.
En razón de lo antes expuesto, esta Sala determina la inexistencia de los vicios denunciados contra el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en lo que respecta a la elección de los miembros de las Juntas Parroquiales Comunales, al precisar que no quebrantan el derecho constitucional al sufragio denunciado por las partes recurrentes. Así se decide
Adicionalmente al análisis anteriormente realizado, se hace necesario hacer referencia al sentido de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el cual establece que luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (28.10.10), se establecería un lapso de treinta (30) días continuos para el cese en sus funciones de los miembros principales y suplentes, así como los secretarios o secretarias, asumiendo las Alcaldías el manejo y destino del personal y los bienes correspondientes, con garantía del personal administrativo, empleado y obrero, de acuerdo con las normativas que rigen la materia.
Al respecto, debe establecerse en el presente fallo que el último proceso electoral para los miembros de las Juntas Parroquiales se efectuó el 7 de agosto de 2005 por un período de cuatro (4) años conforme lo disponía el artículo 82 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2005, normativa aplicable a ese período en razón del tiempo, el cual, inclusive, no fue modificado en las reformas efectuadas en los años 2006 y 2009.
Por tanto, debe entenderse que para el momento en que entró en vigencia la Disposición Transitoria Segunda en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010, el período lectivo de los miembros de las Juntas Parroquiales se había completado a cabalidad, por lo que no existe necesidad de análisis alguno con respecto a una supuesta “temporalidad” que mantenga a los anteriores miembros en sus cargos, ni de una correlación con quienes las hayan integrado conforme lo previsto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2010; ello sin perjuicio del pago de las retribuciones a que hubiere lugar por el ejercicio de sus funciones.
En consecuencia, visto el cese del período correspondiente a los miembros de las juntas parroquiales, elegidos en las elecciones municipales del año 2005, esta Sala considera que no existen elementos de inconstitucionalidad que deban requerirse para determinar la nulidad de la norma, por lo que se desestiman las pretensiones expuestas en contra de la misma.
Respecto a la pretensión de nulidad invocada contra el artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la representación de la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo cuestionó que los ciudadanos a partir de los quince (15) años de edad adquieran el derecho de ser personas elegibles como miembros por considerar que vulnera el límite impuesto por el artículo 64 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Sobre este particular, considera la Sala necesario precisar que con fundamento en las disposiciones previstas en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, que entraron en vigor a partir del 13 de octubre de 1990, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dio inicio, entre otros importantes aspectos, a la transformación de la realidad política, social y jurídica de nuestro País, en la que se incorpora un amplio catálogo de derechos humanos, sin precedente en la historia constitucional venezolana.
El reconocimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes como sujetos pleno de derechos, así como la ampliación del reconocimiento del derecho a la igualdad y no discriminación, son sólo algunos de los avances en derechos humanos que se han visto incorporados al texto constitucional.
Así, los artículos 78 y 79 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establecen lo siguiente:
“Artículo 78.- Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en esta materia haya suscrito y ratificado la República. El Estado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad absoluta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta su interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan. El Estado promoverá su incorporación progresiva a la ciudadanía activa, y un ente rector nacional dirigirá las políticas para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes”.
“Artículo 79.- Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho y el deber de ser sujetos activos del proceso de desarrollo. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, creará oportunidades para estimular su tránsito productivo hacia la vida adulta y en particular la capacitación y el acceso al primer empleo, de conformidad con la ley”.
Las normas constitucionales transcritas establecen un conjunto de derechos recogidos igualmente en la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente que entró en vigencia en el año 2000, en la cual se reconoció en los niños, niñas y adolescentes su condición de sujetos de derecho y, por ende, de gozar de todos los derechos y garantías consagrados en favor de las personas en el ordenamiento jurídico, especialmente aquellos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño.
En este sentido, en la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario Nro. 6.185, se reconocen sus derechos políticos, tal como se puede apreciar de las disposiciones previstas en los artículos 3, 10, 81, 83, 84, 85 y 96 que establecen lo siguiente:
“Artículo 3.- Principio de igualdad y no discriminación.
Las disposiciones de esta Ley se aplican por igual a todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, edad, idioma, pensamiento, conciencia, religión, creencias, cultura, opinión política o de otra índole, posición económica, origen social, étnico o nacional, discapacidad, enfermedad, nacimiento o cualquier otra condición de los niños, niñas o adolescentes, de su padre, madre, representante o responsable, o de sus familiares”.
“Artículo 10.- Niños, niñas y adolescentes sujetos de derecho.
Todos los niños, niñas y adolescentes son sujetos de derecho; en consecuencia, gozan de todos los derechos y garantías consagrados en favor de las personas en el ordenamiento jurídico, especialmente aquellos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño”.
“Artículo 81.- Derecho a participar.
Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a participar libre, activa y plenamente en la vida familiar, comunitaria, social, escolar, científica, cultural, deportiva y recreativa, así como a la incorporación progresiva a la ciudadanía activa.
El Estado, las familias y la sociedad deben crear y fomentar oportunidades de participación de todos los niños, niñas y adolescentes y sus asociaciones”.
“Artículo 83.- Derecho de manifestar.
Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho de manifestar pacíficamente y sin armas, de conformidad con la ley, sin más límites que los derivados de las facultades legales que corresponden a su padre, madre, representantes o responsables”.

“Artículo 84.- Derecho de libre asociación.
Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho de asociarse libremente con otras personas, con fines sociales, culturales, deportivos, recreativos, religiosos, políticos, económicos, laborales o de cualquier otra índole, siempre que sean de carácter lícito. Este derecho comprende, especialmente, el derecho a:
a) Formar parte de asociaciones, inclusive de sus órganos directivos.
b) Promover y constituir asociaciones conformadas exclusivamente por niños, niñas, adolescentes o ambos, de conformidad con la ley.
Parágrafo Primero. Se reconoce a todos los niños, niñas y adolescentes el ejercicio personal y directo de este derecho, sin más límites que los derivados de las facultades legales que corresponden a su padre, madre, representantes o responsables.
Parágrafo Segundo. A los efectos del ejercicio de este derecho, todos los y las adolescentes pueden, por sí mismos o sí mismas, constituir, inscribir y registrar personas jurídicas sin fines de lucro, así como realizar los actos vinculados estrictamente a los fines de las mismas.
Parágrafo Tercero. Para que las personas jurídicas conformadas exclusivamente por adolescentes puedan obligarse patrimonialmente, deben nombrar, de conformidad con sus estatutos, un o una representante legal con plena capacidad civil que asuma la responsabilidad que pueda derivarse de estos actos”.
“Artículo 85.- Derecho de petición.
Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho de presentar y dirigir peticiones por sí mismos, ante cualquier entidad, funcionaria o funcionario público, sobre los asuntos de la competencia de éstos y a obtener respuesta oportuna.
Se reconoce a todos los niños, niñas y adolescentes el ejercicio personal y directo de este derecho, sin más límites que los derivados de las facultades legales que corresponden a su padre, madre, representantes o responsables”.

“Artículo 96.- Edad mínima.
Se fija en todo el territorio de la República la edad de catorce años como edad mínima para el trabajo. El Poder Ejecutivo podrá fijar, mediante decreto, edades mínimas por encima del límite señalado, para trabajos peligrosos o nocivos.
(…omissis…)”
Las normas transcritas se encuentran alineadas con los derechos políticos universalmente reconocidos en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, que regula el derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, la libertad de expresión e información, derecho a opinar libremente y el derecho a la libre reunión y asociación.
Así, al igual que en la referida Convención, el ejercicio de estos derechos se entiende como un proceso progresivo y evolutivo que requiere la orientación de sus padres, madres o representantes legales.
De esta manera, cabe destacar que, si bien en el artículo 81 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de 2015, se reconoce el derecho a la participación libre, activa y plena de los niños, niñas y adolescentes, la misma queda circunscrita a sus ámbitos inmediatos de socialización: escuela, familia y comunidad; mientras que la acción en el campo político quedaría expresada como un proceso gradual y conducente a su ciudadanía activa y pasiva, en donde el Estado, las familias y la sociedad deben crear y fomentar la participación de la niñez y adolescencia.
En conexión con lo expuesto, el reconocimiento explícito del derecho a opinar de los niños y adolescentes, en el ámbito estatal, así como también en el comunitario representa un elemento que amplía las posibilidades y formas de participación política activa y pasiva, en los términos previstos en el artículo 80 eiusdem, referido al derecho a la libertad de opinión en los asuntos en que tenga interés y que sus opiniones sean tomadas en cuenta en función de su desarrollo, los cuales se extienden a todos los ámbitos en que se desenvuelven los niños y adolescentes, entre ellos: al ámbito estatal, familiar, comunitario, social, escolar, científico, cultural, deportivo y recreacional.
Por otro lado, en los artículos 83, 84 y 85 de la mencionada Ley, referidos a los derechos a manifestar, a la libertad de asociación y al derecho de petición, el legislador hizo referencia explícita a la incorporación de los aspectos políticos en el desarrollo y formación de los niños y adolescentes, al reconocer la posibilidad de expresar libremente sus ideas, de asociarse con fines políticos, y de instar a la Administración para que emita un pronunciamiento sobre los asuntos de la competencia de éstos y a obtener respuesta oportuna.
Con el derecho de petición se abre otro espacio de participación política de la niñez y adolescencia, al promoverse un vínculo directo entre estos sectores y las instituciones públicas, que se complementa (ex-artículo 81 eiusdem) con el derecho que tienen de participar libre, activa, pasiva y plenamente en la vida familiar, comunitaria, social, escolar, científica, cultural, deportiva y recreativa, así como su incorporación progresiva a la ciudadanía activa y pasiva, a través de su participación en la comunidad organizada en pleno ejercicio del derecho que les confiere la Constitución para el ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular sin más limitaciones que aquellas establecidas en la Ley.
En este sentido, la Ley Orgánica de los Consejos Comunales establece en su artículo 7, en concordancia con lo previsto en el artículo 21 de la misma Ley, que la conformación de las asambleas de ciudadanos se realizará con la participación mínima del diez por ciento (10%) de los habitantes de la comunidad mayores de quince (15) años. Igualmente el artículo 15 eiusdem prevé que para postularse como vocero o vocera del consejo comunal, así como para ser integrante de la comisión electoral se requiere, entre otros requisitos, que la persona sea mayor de quince (15) años.
La misma edad, como rango mínimo, es requerida en los artículos 40 y 41 de la referida Ley, respecto a las personas que pueden solicitar la revocatoria de los voceros y voceras de los consejos comunales.
De esta misma manera, el artículo 24 de la Ley Orgánica de las Comunas establece como requisito para ser miembro del Parlamento Comunal ser mayor de quince (15) años. Por su parte, el artículo 38 de la referida Ley establece que para ser vocero o vocera del Consejo de Economía Comunal es necesario tener más de quince (15) años. En este mismo sentido, el artículo 57 eiusdem, prevé que los habitantes del ámbito comunal que elegirán los jueces y juezas comunales, a través del voto universal, directo y secreto deberán ser mayores de quince (15) años; lo cual se establece de la misma manera para la reforma de la carta fundacional del consejo comunal.
Precisado lo anterior, aprecia la Sala que el ordenamiento jurídico venezolano ha establecido un conjunto de reglas que, con fundamento en el mandato constitucional previsto en los artículos 78 y 79 del Texto Fundamental, promueven la incorporación progresiva de los adolescentes mayores de quince (15) años a la ciudadanía activa y reconocen su derecho de ser sujetos activos en el proceso de desarrollo del nuevo modelo político, permitiendo su incorporación en el marco constitucional que recoge los aspectos fundamentales de la democracia participativa y protagónica, y a su vez la articulación e integración con otros ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias y demás movimientos sociales para que formen parte en la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder las necesidades y aspiraciones de las comunidades en las que hacen vida estos adolescentes.
Como consecuencia de lo antes expuesto, considera esta Sala que la referida norma de ninguna manera vulnera el límite impuesto por el artículo 64 del Texto Fundamental. Así se declara.
Por último, esta Sala debe emitir respuesta al señalamiento de nulidad expuesto por la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, en que aduce la inconstitucionalidad del artículo 82 al entender que los Alcaldes no puede ser reelectos debido a que la norma legal no estipuló expresamente dicha previsión.
Al respecto, debe recordarse que las normas constitucionales no son programáticas, sino plenamente operativas y de aplicación inmediata, sin la necesidad de conformarse un ulterior derecho de inferior rango que optimice su aplicación, si la norma constitucional se encuentra perfectamente estructurada y no requiere mayor desarrollo y remisión, salvo que la misma así lo prevea.
Siendo así, resulta necesario recordar que el contenido de la enmienda constitucional el cual determinó en lo que respecta al artículo 174 de la Constitución que los Alcaldes puede ser reelegidos.
Por tanto, no existe ningún vicio de inconstitucional originado por la ausencia de mención por parte de la norma legal con respecto a la reelección de los Alcaldes, toda vez que la disposición fundamental es perfectamente operativa para el entendiendo de lo previsto en el ordenamiento jurídico. Siendo así, no existen elementos de nulidad que ameriten análisis alguno vista que la inquietud expuesta por esa representación se encuentra perfectamente prevista y con la lectura de la enmienda constitucional puede resolverse a cabalidad.
Por tanto, esta Sala determina que las pretensiones expuestas en los recursos de nulidad que fueron acumulados deben ser declaradas sin lugar sobre los términos específicos que fueron analizados en los artículos 35 y 36 la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; determinando la constitucionalidad de los dispositivos normativos que fueron denunciados, al concluirse que no contradicen los postulados fundamentales. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: SIN LUGAR las demandas de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria 6.015 del 28 de diciembre de 2010.
SEGUNDO: ORDENA la notificación de los accionantes, del Procurador General de la República, de la Fiscal General de la República y de la Presidenta del Consejo Nacional Electoral.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de mayo de dos mil diecisiete (2017). Años: 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
El Presidente,


JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER


Vicepresidente,

                                                                  ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
Los Magistrados,



CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
                    Ponente


GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO


CALIXTO ORTEGA RÍOS
    



LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS



LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON

La Secretaria,


DIXIES J VELAZQUEZ R





Exp.- 11-0120 acumulado a los Nros.11-0147/11-0154/11-0159/11-0162/11-1000/12-0408
CZdM/*

















http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/mayo/199013-355-16517-2017-11-0120.HTML

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