Nociones sobre la responsabilidad política del Presidente y de los Ministros. (Sala Constitucional)

Esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia pasa a decidir con base en las siguientes consideraciones:

1.  Sobre el poder para anular actos como el de autos:

Como se ha expuesto en el apartado correspondiente, el Procurador General de la República opone un aspecto de necesaria consideración previa: la impugnabilidad del acto.

En su criterio, dicho acto carece de “relevancia jurídica”, al no ser más que “un hecho sin consecuencias en la esfera del derecho por haber sido realizado fuera del contexto de las atribuciones jurídicas del Poder Legislativo”. Sostuvo que tal acto sería “valioso sólo (…) desde el punto de vista político”, sin importar que por él se haya declarado la responsabilidad política y administrativa de ciertas personas, puesto que “es simplemente un pronunciamiento propio de los debates políticos, dentro de la esfera de acción libérrima que caracteriza la actuación de los cuerpos legislativos”. Es –afirma el Procurador- “una opinión” que sólo se pone en conocimiento de terceros “y, si fuere el caso” permite “remitir los recaudos que llevaron a tomarla a los órganos de la correspondiente jurisdicción a través de las vías legítimas”. No sólo, según el Procurador General, los congresantes pueden “opinar sobre todos los asuntos que les parezcan convenientes” y “votar dentro de las comisiones de

 control de investigación y pronunciarse en esa votación sobre variados aspectos”, sino que esa “amplísima libertad de expresión (…) está reforzada por el amparo de la inmunidad parlamentaria”.

Según el Procurador General, la falta de efectos jurídicos del acto impugnado es evidente y el recurrente estaría, en cierta forma, consciente de ello, pues “no pide que se extinga ninguna consecuencia jurídica particular”.  Según el Procurador, del acto impugnado no surge “ningún titular de un derecho subjetivo, nadie que esté investido de un poder legal o competencia jurídica que permita imponerle una determinada conducta”. El Procurador General llega a afirmar que si se aceptara la impugnabilidad de un acto como el de autos “prácticamente equivaldría a pretender convertir al Máximo Tribunal de la República en árbitro de los debates políticos del Congreso”.

Esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se aparta del criterio expuesto por el Procurador General de la República, en virtud de que en el régimen venezolano no existen actos del Poder Público que puedan escapar del control jurisdiccional. Pese a ciertas vacilaciones jurisprudenciales ya superadas, en Venezuela se ha logrado el control jurisdiccional sobre la totalidad de la acción (y, desde hace menos tiempo, también omisión) de los poderes públicos, sin que pueda alegarse motivo alguno para exceptuarlo. Ello quiere decir que todos los actos del Congreso son recurribles, si bien la Constitución de 1961 establecía que no lo eran todos de la misma manera, puesto que sólo podía anularse un acto privativo de las Cámaras si estaba afectado por el vicio de extralimitación de atribuciones. 

La tesis del Procurador General de la República parte de la idea de que el acto impugnado carece de relevancia jurídica y de allí deriva su inimpugnabilidad. Tal afirmación, destaca esta Sala, resulta falsa, pues las consecuencias jurídicas de la decisión impugnada son evidentes e incluso constan en el propio escrito presentado por el Procurador.

En efecto, no se trata, como pretende hacer ver el Procurador General de la República, de un acto de carácter meramente político, en el cual los congresistas han expresado su opinión sobre una situación dada, en el seno del debate parlamentario y amparados por la inmunidad que les garantiza el texto constitucional. Al contrario, se trata de un acto jurídico, entendiendo por tal aquél que tiene efectos en el ámbito del derecho.

Es cierto que la declaratoria de responsabilidad efectuada por los cuerpos deliberantes no tiene la consecuencia directa sobre el afectado de obligarle a asumir ninguna conducta. Sin embargo, ello no implica que no carezca de consecuencias. Las tiene, y el mismo Procurador General lo indica en su escrito: la posibilidad de remitir el caso a los órganos que resulten competentes para que sean ellos los que determinen o tramiten la responsabilidad efectiva. Basta la lectura del acto impugnado para constatar como, de hecho, tras la votación de los congresantes, se decidió entregar todos los recaudos al Ministerio Público y al Contralor General de la República a fin de que se hicieran efectivas esas responsabilidades que se estaban declarando. 

Es más, la sola declaración de responsabilidad afecta a la persona contra la que se dirige, así no se siga otro procedimiento posterior, puesto que le coloca en una situación de descrédito, la cual, si bien no le obliga a actuar en un sentido determinado, sí altera su posición jurídica. Esa declaratoria acompaña a quien la sufre y, aparte del daño moral que resulta implícito, eventualmente pudiera afectarle de manera más directa.

Por lo expuesto, esta Sala Constitucional declara que un acto como el objeto de esta demanda sí es impugnable, debido al principio de universalidad que rige en nuestro régimen de control de la actuación estatal. Así se decide.

2.   Sobre la competencia de esta Sala Constitucional:

Declarado que el acto que constituye objeto del presente recurso sí es impugnable, esta Sala se pronuncia también acerca de su competencia para conocerlo, aun cuando ni el Procurador ni el Fiscal General de la República han planteado este aspecto. El demandante, sin embargo, sí dedicó parte de su escrito a afirmar la competencia de la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, a fin de eliminar las dudas que pudieran surgir. Tal actitud del recurrente se comprende perfectamente, al constatar que los actos parlamentarios sin forma de ley estaban atribuidos a esa Sala Plena por expresa disposición del artículo 215, ordinal 3º de la Constitución de 1961, si bien la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia alteró el alcance del texto constitucional derogado y solo previó el recurso contra “las leyes y demás actos generales de los cuerpos legislativos nacionales”, dejando fuera los actos individuales, lo cual fue criticado por la doctrina especializada. El demandante consideró que, pese a esa exclusión, la Sala competente resultaba ser la Plena de la extinta Corte Suprema y ante ella presentó su libelo.

Ahora bien, es innecesario para esta Sala Constitucional decidir sobre la competencia que podría tener esa Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, puesto que, tras su desaparición, deben tomarse en cuenta las nuevas normas constitucionales que regulan la materia.

Al aplicar la actual Constitución se observa que la anulación de actos como el de autos corresponde a esta Sala, por disponerlo así su artículo 336, numeral 4, que prevé el supuesto de impugnación de “actos en ejecución directa e inmediata de esta Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público, cuando colidan con ésta”. Una vez entrada en vigencia la actual Constitución, que deroga toda norma previa que se oponga a sus postulados, la duda queda definitivamente resuelta a favor de la competencia de esta Sala Constitucional, con independencia de lo que, en sentido más limitativo, establezca la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.  Así se declara.

3.        Sobre la calificación del acto impugnado como privativo de las Cámaras:

El Fiscal General de la República ha sostenido en su escrito que el acto impugnado no se dictó en ejercicio de las atribuciones privativas de las Cámaras legislativas, por lo que no le era aplicable la limitación prevista en el artículo 159 de la Constitución de 1961 en el sentido de ser sólo anulable por extralimitación de atribuciones. En su criterio, sólo eran privativas de las Cámaras las atribuciones que enumeraba el artículo 158 de esa Constitución, entre las que no se encontraban ni las investigaciones ni las declaratorias de responsabilidad. De acuerdo con el representante del Ministerio Público sí podría alegarse cualquier vicio de inconstitucionalidad contra actos como el que es objeto de la presente demanda.

Esta Sala, sin embargo, observa que es innecesario pronunciarse sobre el planteamiento fiscal, el cual, sin dejar de tener importancia teórica, no tendría efectos sobre este caso, toda vez que el demandante ha impugnado el acto por extralimitación de atribuciones, dando por sentado que era el único vicio que podía alegar. Esta Sala, como es principio general en la actividad judicial, deberá decidir este recurso con base en la petición del demandante. Si pudo o no intentarla alegando vicios distintos, es un aspecto que carece de relevancia para la decisión que esta Sala dictará. Así se declara.

4.         Sobre la denuncia de extralimitación de atribuciones formulada por el demandante:

El demandante ha impugnado un acto de efectos particulares dictado por el extinto Congreso de la República, denunciando en su contra la extralimitación de atribuciones, que era el único vicio que, de acuerdo con el artículo 159 de la Constitución de 1961, podía dar lugar a un recurso de nulidad contra “los actos de los cuerpos legislativos en ejercicio de sus atribuciones privativas”.

El recurrente, consciente de esa limitación al recurso dirigido contra tal tipo de actos, dedica parte de su escrito a exponer el concepto de extralimitación de atribuciones, a fin de distinguirlo de otros posibles vicios (no invocables, según la citada disposición constitucional) y demostrar así la procedencia de su demanda. Dicha limitación ha desaparecido del Texto Fundamental vigente, pero, tal como se ha declarado en el apartado anterior, la presente demanda sólo podrá ser analizada a la luz de esa denuncia.

Al respecto esta Sala observa:

La extralimitación de atribuciones es un vicio de incompetencia de tipo constitucional, en el que un órgano del Estado hace uso de sus facultades, pero llevándolas a extremos que no le están autorizados, sin que ello constituya la invasión del poder que corresponde a otros órganos estatales. Así, un órgano de naturaleza constitucional, como lo era el Congreso de la República, se extralimitaría en sus atribuciones si, actuando en asuntos que le competen, se excede hasta abarcar supuestos que escapan de su poder.

En el caso de autos, el Congreso realizó actuaciones para las cuales tenía competencia: la investigación para cumplir su deber de control sobre la Administración Pública Nacional y la consecuente declaratoria de responsabilidad de las personas que, a juicio parlamentario, habían incurrido en ciertas irregularidades constatadas al término de la averiguación.

Así, el poder para efectuar investigaciones parlamentarias estaba establecido en la Constitución de 1961 (artículo 160) y se repite en la actual (artículos 222 y 223). En la Constitución de 1961 no se contemplaba expresamente, sin embargo, el Congreso tenía poder para efectuar declaraciones de responsabilidad, aunque ese poder fuese considerado implícito para darle sentido a sus facultades investigativas. En la Constitución vigente, en cambio, sí se ha previsto con claridad el poder para que la Asamblea Nacional declare la responsabilidad política de los funcionarios públicos (artículo 222). Nada dice ninguna de ellas, acerca de las responsabilidades moral o administrativa, que fueron objeto de consideración por el Congreso en el caso de la adquisición del buque Sierra Nevada.

Esta Sala estima que aun ante el silencio de la anterior Constitución y la letra del vigente Texto Fundamental, el poder para efectuar declaratorias de responsabilidad –de cualquier clase- debe considerarse implícito en sus facultades de investigación, a fin de que éstas no pierdan su sentido. Ahora bien, esta Sala observa que, antes y ahora, para que esa declaratoria de responsabilidad se haga efectiva es necesario que el órgano parlamentario consigne los recaudos de que disponga ante los órganos competentes, los cuales deberán abrir otra averiguación, según las leyes correspondientes, a cuya finalización se determinará lo que sea conducente.

Ello no quiere decir, en contra de la opinión del Procurador General de la República, que la declaratoria parlamentaria carezca de efectos jurídicos, lo cual es un aspecto sobre el que esta Sala se ha pronunciado en el apartado correspondiente. Basta ahora destacar que, si bien sus efectos son limitados, la decisión del Congreso (y la actual Asamblea Nacional) tiene el valor de ser el corolario de su investigación y el preámbulo de una posible nueva declaratoria, con distintos efectos, con base en otras normas más concretas y declarada por órganos diferentes.

Como se observa, la presente causa se encuentra correctamente encuadrada dentro de la idea de extralimitación de atribuciones, toda vez que la denuncia consiste en el supuesto exceso en que incurrió el Congreso al ir más allá de lo que podía constitucionalmente hacer. De esta manera, el demandante sostiene que el Congreso se extralimitó en sus atribuciones por cuanto no podía efectuar declaratorias de responsabilidad, ni política ni administrativa, en quienes no ostenten la condición de funcionario público. Todo el extenso recurso que ha presentado el demandante se basa en insistir, por diferentes argumentaciones, en la misma idea. En consecuencia, es necesario determinar si el Congreso podía declarar la responsabilidad de personas que no fuesen funcionarios públicos. Al respecto, se observa:

En el caso de autos, las responsabilidades que fueron declaradas fueron la política y la administrativa. La diferenciación entre ambos tipos de responsabilidad es sencilla y se basa en la jerarquía del órgano investigado.

En primer lugar, la responsabilidad política es imputable sólo a las máximas autoridades del Poder Ejecutivo, que son las personas que ocupan cargos de dirección política. De esta manera, cuando el órgano que declara la responsabilidad es el órgano parlamentario nacional (Congreso y ahora Asamblea Nacional) sólo puede ser declarado responsable en lo político el Presidente de la Republica y los Ministros, como órganos directos que son de aquél. Nadie, aparte de tales personas, puede incurrir en una responsabilidad de tal naturaleza. Lo que hace el órgano parlamentario es controlar la actuación (u omisión) de quienes han resultado encargados de conducir al Estado. El poder parlamentario no cesa con esa declaratoria de responsabilidad política, sino que ésta podría ir seguida de otras acciones, como la autorización para el enjuiciamiento del Presidente o el voto de censura a uno o varios ministros. Por lo tanto, es evidente que el Congreso de la República incurrió en extralimitación de atribuciones al declarar la responsabilidad política del recurrente, quien no ocupaba ni ha ocupado puesto alguno de dirección política del Estado. Así se declara. 

La responsabilidad administrativa, en cambio, es mucho más amplia, ya que puede declararse respecto de personas que no ocupen tan altos cargos estatales. Se basa en las infracciones que, en criterio del órgano que la declare, hayan cometido personas encargadas de la Administración Pública. Esa misma responsabilidad administrativa podría ser declarada por otros órganos, en concreto por la Contraloría General de la Republica, pero para ello sí se exige el cumplimiento de ciertos requisitos previstos en las leyes, debido a que la declaratoria apareja unas concretas consecuencias directas sobre el afectado. Por ello, la Constitución establece que es necesario el envío de los recaudos a los órganos que sean competentes para hacer efectiva la responsabilidad. 

Como se observa, ambas formas de declaratoria de responsabilidad tienen un origen evidente: que el órgano parlamentario pueda controlar efectivamente a la Administración Pública, cometido que tiene atribuido constitucionalmente (artículo 139 del texto de 1961 y 187, numeral 3, del actual). Así, el poder contralor sobre la Administración Pública Nacional tiene como consecuencia necesaria la posibilidad de declarar responsabilidad, pero es ese mismo origen el que establece su límite: el Congreso podría investigar las mas variadas situaciones, pero su poder de declarar la responsabilidad se restringe a las personas que ocupen cargos en la Administración Pública, puesto que son las que actúan por ella.

Ahora bien, existen casos en los que particulares, sin ocupar cargos en la Administración Pública, participan en el ejercicio de los poderes administrativos. En tales supuestos, es necesario que esas personas respondan por sus actuaciones u omisiones, si con ellas se viesen perjudicados los intereses públicos, de la misma manera en que sucedería si se tratase de funcionarios. Es lo que hace, por ejemplo, la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, puesto que dicho texto legal pretende sancionar las irregularidades que vayan an desmedro de las finanzas del Estado o de la corrección en el comportamiento de los órganos estatales. Por lo general, sólo los funcionarios estarán en posición de causar el daño que dicha ley penaliza, pero no son pocos los casos en que los particulares están incursos en hechos también sancionables. No debe haber, así, distinción entre unos y otros, ya que el bien protegido –el patrimonio público- no puede depender de cuál sea la cualidad del infractor.

En consecuencia, esta Sala declara que el Congreso de la República sí podía extender su poder para declarar la responsabilidad administrativa de personas que no ostentasen la cualidad de funcionario público, tal como podría hacerlo hoy la Asamblea Nacional. Así, no es necesaria una expresa disposición constitucional para permitir al Congreso de la República (o al órgano con facultades similares) que, al investigar la administración de los fondos públicos, se declare la responsabilidad de personas que no sean funcionarios.

En el caso de autos, el demandante asegura que jamás ha tenido la condición de funcionario público y para probarlo trae al expediente la certificación que le expidió la Oficina Central de Personal. Además, expuso en su escrito que la falta de cualidad funcionarial se demuestra, en el específico caso de la relación con la Corporación Venezolana de Fomento, al analizar el contrato que firmó para asesorarle en la adquisición del buque. 

Esta Sala no niega que el demandante no era funcionario para el momento en que participó en la compra del buque noruego, tal como se desprende de la lectura del expediente y la apreciación de los documentos que han sido aportados. Así, existe prueba en autos de que el demandante actuó en la adquisición de la nave en virtud de un contrato de asesoría que suscribió con la entidad compradora, en el que se expresaban las tareas que se le encomendaban. Al término de su encargo, tal como lo expresa el recurrente, se le canceló el monto que se había fijado por concepto de honorarios profesionales y, con ello, concluyó el vínculo con la Corporación contratante. El recurrente, en consecuencia,  actuó en su condición de abogado. Sin embargo, tal como se ha expuesto, ello no impide que sea procedente declarar su responsabilidad administrativa. Por tanto, el Congreso de la República no incurrió en extralimitación de atribuciones al declarar la responsabilidad administrativa del recurrente, ya que, aun siendo un particular, intervino, en forma importante, en la adquisición de un buque que luego fue reputada como irregular. Su participación, pues, como la de los funcionarios a los que también se declaró responsables en lo administrativo, fue determinante en la celebración de un negocio que afectó el patrimonio público. Así se declara. 

Además, no puede esta Sala dejar de lado un aspecto que figura en la decisión impugnada, si bien ni el Procurador General ni el Fiscal General ni el demandante hacen mención a ello: que el demandante ocupaba el cargo de Vicepresidente de la Compañía Anónima Venezolana de Navegación y que el Congreso instó al Ejecutivo Nacional para que lo destituyera de él. Como se observa, para la fecha de la declaratoria, el recurrente sí ocupaba un alto cargo en una empresa pública –precisamente en materia de navegación- por lo que su vínculo con el Estado era innegable, así no fuere funcionario para la fecha de la compra del buque que luego se llamó ”Sierra Nevada”. Ello reafirma la procedencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa de la que fue objeto el recurrente. Así se declara. 

VI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad presentado por el ciudadano LUIS COVA ARRIA contra la decisión del Congreso de la Republica, de fecha 8 de mayo de 1980, por la cual se declaró su responsabilidad política y administrativa en la adquisición del buque “Sierra Nevada” por parte de la Corporación Venezolana de Fomento. Dicha decisión queda ANULADA en lo que respecta a la declaratoria de responsabilidad política del demandante y subsiste en lo referido a su responsabilidad administrativa, así como en las responsabilidades de todas las otras personas que se indican en ella.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de junio del año dos mil dos. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA                        JOSÉ M. DELGADO OCANDO

                  Ponente

PEDRO  RAFAEL RONDON HAAZ

http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/junio/1338-250602-00-2392.HTM