jueves, 3 de marzo de 2016

Cargos de libre nombramiento y remoción y el Registro de Información del Cargo (Sala Constitucional)





Previo a cualquier pronunciamiento, se observa que la revisión de sentencias definitivamente firmes es una facultad otorgada a esta Sala conforme al contenido del numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que permite -en forma restringida y extraordinaria- quebrantar fundada y discrecionalmente la garantía de la cosa juzgada, razón por la cual, esa potestad revisora extraordinaria que ostenta esta Sala Constitucional debe interpretarse de forma irrestrictamente limitada. (Vid. Sentencia N° 93, de fecha 6 de febrero de 2001, caso: Corpoturismo).
De modo que, la solicitud de revisión puede ser declarada ha lugar únicamente en casos donde a discreción de esta Sala la decisión objetada haya errado en el control de la constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional; o bien cuando haya incurrido de forma grotesca en un error de interpretación de las disposiciones constitucionales; u omitiendo completamente la interpretación de la normativa constitucional, o cuando se haya violentado igualmente de manera grotesca los derechos de ese mismo rango.
En este sentido, el apoderado judicial de la parte accionante alegó que la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo objeto de la presente solicitud de revisión incurre en la violación de “la seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva y el derecho a la defensa”, por cuanto -a su decir- dicho fallo incurrió en una contradicción al establecer, por una parte, que no existía en el expediente el Manual Descriptivo del Cargo o el Registro de Información del Cargo de Jefe de Centro, el cual ostentaba el ciudadano querellante; y por la otra, que dicho cargo era de libre nombramiento y remoción, fundamentándose en unas documentales presuntamente insertas al expediente administrativo del ciudadano Carlos Eduardo Rodríguez Durand.
De igual forma, argumenta el apoderado judicial del actor que la decisión objeto de la presente solicitud de revisión se fundamentó en pruebas inexistentes “(…) o en su defecto atribuyó menciones que no contiene (…)”, concluyendo que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incurrió en “(…) falso supuesto de hecho al dar por demostrado el carácter de confianza del cargo de mi representado con pruebas que no constan en los autos (…)”.


En otro orden de ideas, denunció la infracción del criterio establecido en la sentencia N° 1176, caso: José Ramón Padrinos Malpica, dictada por esta Sala en fecha 23 de noviembre de 2010, manifestando que dicha decisión argumentó “(…) que el documento por excelencia para demostrar cuáles son las funciones desempeñadas por el funcionario y si éstas encuadran en la Ley del Estatuto de la Función Pública como de alto grado de confianza, es el Registro de Información del Cargo (R.I.C) (…)”, y que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no señaló a través de cuál documento se fundamentó para establecer las funciones del cargo desempeñado por el querellante.
Expuestos los alegatos proferidos por la parte accionante, se colige que los mismos, fundamentalmente, se refieren al vicio de “falso supuesto” en que supuestamente incurrió el fallo objeto de revisión, y a la presunta infracción de la jurisprudencia reiterada de esta Sala.
Ahora bien, en relación a la denuncia de “falso supuesto”, se deduce que tal delación se refiere a la suposición falsa, vicio de la sentencia atinente a la labor de juzgamiento en el establecimiento de los hechos, el cual se verifica -a tenor de lo establecido en el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil- cuando el Juez atribuye “(…) a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dio por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente mismo”.
Así las cosas, siendo que la parte accionante denuncia una contradicción en la decisión objeto de revisión, por cuanto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró que el cargo desempeñado por el querellante era de libre nombramiento y remoción sin existir en el expediente el Registro de Información de Cargo, y que dicho Órgano Jurisdiccional incurrió en el vicio de suposición falsa, dado que supuestamente se fundamentó en pruebas inexistentes “(…) o en su defecto atribuyó menciones que no contiene (…)”; esta Sala considera que tal vicio no se configura toda vez que la decisión objeto de revisión precisó que el cargo ostentado por el querellante era de libre nombramiento y remoción, amparándose en los actos administrativos de designación y remoción del ciudadano Carlos Eduardo Rodríguez Durand.
No obstante a lo anterior, esta Máxima Instancia Jurisdiccional estableció en sentencia N° 1176 de fecha 23 de noviembre de 2010, caso: Ramón José Padrinos Malpica, lo siguiente:
“(…) se advierte que la calificación de un cargo como de confianza, no depende de la denominación del cargo en sí, sino de la constatación que las funciones inherentes a dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal.
En este sentido, destaca la Sala que el documento por excelencia para demostrar cuáles son las funciones desempeñadas por el funcionario y si éstas encuadran en las señaladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública como de alto grado de confianza, es el Registro de Información del Cargo (R.I.C), toda vez, que dicho documento especifica todas las tareas que el funcionario realiza así como el orden de preponderancia en que las efectúa”.

Del criterio transcrito, se coligen dos aspectos fundamentales, a saber, i) que la calificación realizada de un cargo como de confianza, no depende de su denominación, sino de las funciones desempeñadas propiamente por este; y, ii) que el documento por excelencia para corroborar tales funciones es el Registro de Información de Cargo, también denominado Manual Descriptivo de Cargo, por cuanto es dicho documento el que determinara ciertamente cuáles son esas funciones.
Así las cosas, se observa que la parte accionante alegó en su solicitud de revisión que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incumplió tal precedente jurisprudencial, al establecer que las funciones del cargo desempeñado por el ciudadano Carlos Eduardo Rodríguez Durand eran de confianza, fundamentándose en documentales distintas al Registro de Información de Cargos, como si dicho Registro fungiera como el único medio de prueba para corroborar cuáles son las funciones propias de un cargo.
En este sentido, es conveniente reiterar que el criterio supra analizado, ha sido aplicado de manera reiterada por esta Sala reconociendo que el Registro de Información de Cargo es la prueba por excelencia para corroborar si las funciones de un cargo determinado son de confianza o no, sin negar la posibilidad que dichas funciones pudieran perfectamente verificarse en cualquier otro instrumento:
Por ejemplo, en la sentencia 944 de fecha 15 de junio de 2011, caso: Ayuramy Gómez Patiño, esta Sala constató que las funciones desplegadas por el solicitante en revisión se encontraban en el Decreto N° 1879 del 16 de diciembre de 1987 (publicado en la Gaceta Oficial N° 33.870 de fecha 18 de diciembre de 1987):
“Así, en tal sentido debe precisarse que la solicitante alega en revisión constitucional, como a suerte de tercera instancia, su falta de condición de funcionaria de confianza en los términos del Decreto Presidencial N° 1879 del 16 de diciembre de 1987. A este respecto, esta Sala debe indicar que la sentencia objeto de impugnación analizó que el mencionado instrumento normativo determinó con suma claridad los cargos de confianza del Instituto Nacional del Menor, siendo el Código 70.553, Grado 25, el referente a la denominación Jefe de Centro de Atención por Tratamiento, cargo éste alegado por la querellante y solicitante de la revisión, por lo que detentaba una condición especial como funcionaria, no asumible a un cargo de carrera administrativa”.

Lo mismo ocurrió en el fallo N° 194 de fecha 21 de marzo de 2014, caso: Ivor Abraham Idler Frontado, en el que la naturaleza de las funciones se desprendía de un Oficio en el cual se relataban las tareas que desempeñaba el cargo analizado:
En efecto, la Ley del Estatuto de la Función Pública no contiene insuficiencia alguna en los supuestos subjetivos que regula para que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por extensión analógica, hubiese calificado el cargo de Subsecretario del Concejo Municipal como ‘transitorio o temporal y por ende de Libre Nombramiento y Remoción’, pues de una revisión de las funciones desempeñadas por el ciudadano Ivor Abraham Idler Frontado, éste en forma regular y con alto grado de confiabilidad estaba encargado, por parte del Secretario de la misma Cámara Municipal (…) de llevar el control de todo lo inherente a la Cámara y Secretaría Municipal, tales como Actas de Sesiones y la Minuta que se le debe entregar semanalmente a los Señores Concejales, para la realización de las Sesiones correspondientes’. (Vid. Copia certificada del Oficio N° 554 del 5 de octubre de 2004, cursante al folio 199 del expediente judicial). Entiende esta Sala que el manejo de esos documentos y el conocimiento de su contenido se efectuaba bajo parámetros de confidencialidad, o que al menos se encontraba restringido a los funcionarios que desarrollaban su labor en el seno del Concejo”.

De la misma forma ocurrió en el análisis realizado en la sentencia N° 833 de fecha 16 de julio de 2014, caso: Carlos Arturo Morillo, en la cual la naturaleza de las funciones se dedujo de la copia certificada de la “Planilla de Evaluación del Trabajador”:
Observa esta Sala, que en el presente caso, a diferencia del que fue objeto de la sentencia parcialmente transcrita, cuyo criterio aduce el solicitante fue contravenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en el fallo cuya revisión se solicita sí se especificó de qué documento se extraía cuales eran las labores atinentes al cargo de Jefe de Sala Técnica, que llevaron a la conclusión de que se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción, en específico, de la ‘Planilla de Evaluación del Trabajador’ cuya copia certificada, señaló el sentenciador, riela a los folios 35 al 37 del expediente judicial.
Así, advierte esta Sala que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo realizó una constatación de las funciones inherentes al cargo, subsumiéndolas dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo de libre nombramiento y remoción, por lo que no se habrían vulnerado los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso del solicitante”.

Sobre este particular, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, determinó que el cargo de Jefe del Centro de Formación Socialista de Capacitación Especial, adscrito a la Gerencia Regional del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista del Distrito Capital desplegaba funciones de confianza, invocando lo siguiente:
Ahora bien, en el caso que nos ocupa este Órgano Jurisdiccional se evidencia del expediente administrativo lo siguiente:
- Del folio nueve (9), corre inserta planilla denominada ‘movimiento de personal’ en la cual se desprende que el cargo detentado por el actor es el de ‘Jefe de Centro’, catalogado como grado 99.
- Del folio dieciséis (16), se desprende Orden Administrativa Nº 2190-08-20 de fecha 14 de mayo de 2008, emanada del Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), mediante la cual se aprobó la designación del ciudadano Carlos Rodríguez “[…] en el cargo de libre nombramiento y remoción considerado de confianza de Jefe de Centro de Formación Socialista Banco Seguro […]”.
- Del folio veinticinco (25), riela notificación Nº 294.000-0785 del 29 de mayo de 2008, emanada de la Gerencia Regional del INCE, a través de la cual se le notificó al recurrente que ‘[…] el Comité Ejecutivo, mediante Orden Administrativa Nº 2190-08-20 de fecha 14-05-2008 […] APROBO [sic] su DESIGNACIÓN en el cargo de libre nombramiento y remoción considerado de confianza de Jefe de Centro de Formación Socialista Banco Seguro […]’; observándose el acuse de recibo del ciudadano Carlos Rodríguez -parte actora- el día 30 de mayo de 2008.
(…omissis…)
Así pues, aún y cuando no consta en el presente expediente ni el Manual Descriptivo de Cargos ni el Registro de Información del Cargo que ocupaba el actor, se observa de la revisión de autos, que fue consignado tanto la designación del cargo del ciudadano recurrente con su debida notificación, en un cargo de ‘libre nombramiento y remoción’, y así como la notificación de la Orden Administrativa donde se le informó al accionante de su remoción y retiro de la Administración, de los cuales se puede concluir que desde un principio siempre tuvo conocimiento que el cargo al cual fue designado era de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción.
Igualmente, a mayor abundamiento, evidencia esta Corte que de la precitada Orden Administrativa -cursante al folio 16 del expediente administrado-, (sic) se desprenden las funciones que debía ejercer el ciudadano Carlos Rodríguez bajo el cargo al cual fue designado, considerándose entre las más destacas las siguientes: ‘[…] 2- Formula el presupuesto anual del Centro con el fin de determinar los recursos financieros necesarios en la ejecución de la programación […] 3- Controla y aprueba e fondo de operación del Centro a objeto de mantener actualizada la disponibilidad presupuestaria necesaria en el cumplimiento de las actividades […] 6- Procesa y Tramita el pago de los instructores, con el fin de asegurar su remuneración oportuna […] 9- Supervisa las tareas encomendadas al personal bajo su supervisión […]’; siendo que dichas funciones no fueron impugnadas en ningún momento por el actor en primera Instancia. Así se establece”.

Ahora bien, se constata que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estableció que el cargo de Jefe de Centro era de confianza, amparándose tan sólo en que el acto de designación del querellante catalogaba a dicho cargo “de libre nombramiento y remoción”, y por cuanto la “Orden Administrativa” que resolvió la remoción del querellante, previamente definió las funciones del prenombrado cargo, lo cual resulta contrario a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, en el sentido que si bien las funciones inherentes a un cargo determinado pueden encontrarse en alguna documentación distinta al Registro de Información de Cargo, no es menos cierto que la simple denominación “libre nombramiento y remoción” en el acto de designación o nombramiento de un funcionario a cualquier cargo público, no le da a éste el carácter “de confianza”, pues se reitera que “(…) la calificación de un cargo como de confianza, no depende de la denominación del cargo en sí, sino de la constatación que las funciones inherentes a dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal”.
Asimismo, tampoco puede admitir esta Máxima Instancia Jurisdiccional que el propio acto de remoción de un funcionario sea el documento donde se encuentren las funciones relacionadas con el cargo, pues reconocer esa posibilidad daría cabida a la arbitrariedad de que a la Administración le resulte suficiente con transcribir una serie de funciones con la finalidad de calificar al cargo en cuestión como de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción, para remover a dicho funcionario sin mediar procedimiento administrativo alguno que fundamente dicha actuación.
Lo precedente tiene su basamento en que las funciones inherentes a un cargo deben estar determinadas en el marco de la estructura organizativa del órgano u ente respectivo de la Administración, no sólo para tener conocimiento de cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción, sino también para que exista certeza de las tareas que deben desempeñar los funcionarios correspondientes.
En este sentido, se concluye que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, al establecer que el cargo de Jefe del Centro de Formación Socialista de Capacitación Especial adscrito a la Gerencia Regional del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista del Distrito Capital era de confianza, fundamentándose en una simple denominación de “libre nombramiento y remoción” contenida en el acto de nombramiento del ciudadano Carlos Eduardo Rodríguez Durand, y en un conjunto de funciones expuestas en el propio acto de remoción del prenombrado ciudadano, vulneró la jurisprudencia reiterada de esta Sala, en relación a que la calificación de un cargo como de confianza no depende de su denominación en sí, sino de que las funciones desplegadas por dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal.
En virtud de las razones expuestas, esta Sala Constitucional considera que la presente revisión debe declararse HA LUGAR de conformidad con el artículo 25.10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por cuanto se desconoció un precedente establecido por esta Sala, razón por la cual, ANULA la sentencia N° 2013-2594 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 2 de diciembre de 2013, y ORDENA a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dicte una nueva decisión conforme a lo establecido en el presente fallo. Así se declara.
V
DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional interpuesta por la representación judicial del ciudadano CARLOS EDUARDO RODRÍGUEZ DURAND.
SEGUNDO: ANULA la sentencia N° 2013-2594 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 2 de diciembre de 2013.
TERCERO: ORDENA la Secretaría de esta Sala Constitucional remitir copia certificada de la presente decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los fines que dicte nuevo pronunciamiento conforme a lo establecido en el presente fallo, para lo cual deberá dicho Órgano Jurisdiccional requerir el expediente original a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los  02 días del mes de marzo de dos mil dieciséis (2016). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
La Presidenta,

GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO
                           Vicepresidente,        

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

Los Magistrados,


CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
                  Ponente


JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER



CALIXTO ANTONIO ORTEGA RÍOS

    




LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS

                                                                         

LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON


El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp.- 14-0393
CZdM/










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