Notas sobre el derecho a la defensa y carga de la prueba en el procedimiento administrativo. Principio de legalidad sancionatoria. La prescripción de las acciones en el Derecho urbanístico (Sala Constitucional)
En atención a las consideraciones expuestas, esta Sala procede a revisar los alegatos esgrimidos por la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital para sancionar a Fuller Interamericana C.A., los cuales se hallan contenidos en el acto administrativo N° 000026 dictado el 23 de febrero de 2011, así como los alegatos expuestos en sede judicial y al respecto aprecia que dicha Dirección le atribuyó a Fuller Interamericana C.A., la construcción de varios galpones ubicados en el referido Municipio en contravención de los artículos 84 y 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y los artículos 1 y 10 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcción en General, lo que trajo como consecuencia la imposición de una multa y la orden de demolición de dichos inmuebles.
Tomando en consideración el contenido de los alegatos expuestos en el referido acto administrativo, así como lo señalado en el ámbito jurisdiccional, esta Sala Constitucional aprecia que la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital tenía la carga de probar -en sede administrativa y judicial- que Fuller Interamericana C.A., (i) era la propietaria del terreno y de los galpones ahí edificados; o (ii) que siendo una poseedora precaria de dichos terreros fue la que construyó a sus expensas dichas bienhechurías (galpones). En uno u otro caso, ello formaba parte de la carga probatoria de la referida Alcaldía para demostrar la validez de sus alegatos.
Precisado lo anterior, este órgano jurisdiccional advierte que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, subvirtió el principio in commento quebrantando con ello de forma clara e inobjetable el derecho a la defensa y al debido proceso de la sociedad mercantil Fuller Interamericana C.A , cuando consideró que era ella la que tenía la carga de probar -en el procedimiento administrativo sancionatorio instaurado en su contra por la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital-, que no era la propietaria de los terrenos ni de los galpones en ellos construidos, lo cual resultaba ser una carga procesal intransferible del órgano instructor del procedimiento administrativo sancionatorio; y así se declara.
Ahora bien, analizando el aspecto referido a la sanción económica impuesta por la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital a la sociedad mercantil Fuller Interamericana C.A, aprecia esta Sala que en los artículos 109 y siguientes de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística se prevé el procedimiento para la aplicación de este tipo de sanciones (multa).
En este punto interesa destacar que la sanción es la exteriorización de una conducta estatal que, en ejercicio de una potestad administrativa, impone al particular un determinado comportamiento, previo cumplimiento de los procedimientos administrativos en los cuales se resguarden al administrado sus derechos constitucionales, por la comisión de una infracción, es decir, de una conducta violatoria de la norma del ordenamiento jurídico (Vid. José PEÑA SOLIS, José; “La potestad sancionadora de la Administración Pública”, Colección de Estudios Jurídicos N° 10, Tribunal Supremo de Justicia, 2005, pp. 270-271).
Así pues, la sanción se origina como consecuencia del incumplimiento de una conducta establecida en el ordenamiento jurídico, la cual -conducta- interesa al Estado conservar, tanto en su integralidad como en su adecuación, en aras de la satisfacción del interés público, el equilibrio armónico y la paz social de los integrantes de la sociedad. Dicha actividad sancionatoria corresponde al órgano administrativo sancionador, el cual en el presente caso es la Dirección de Control Urbano del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, dependencia a la que compete el mantenimiento y efectivo resguardo de la normativa urbanística y de planificación de la referida entidad político territorial
En ese sentido la sanción, como manifestación externa del ius puniendi de la Administración por el acaecimiento de una infracción administrativa, es de diversa naturaleza; así tenemos que, en el ámbito urbanístico, las sanciones pueden ser básicamente de dos tipos: (i) pecuniarias, representadas por la imposición de multas, y (ii) materiales, atinentes a las órdenes de demolición total o parcial de las construcciones realizadas al margen de la normativa urbanística.
Ahora bien, la posibilidad de aplicar la consecuencia jurídica que corresponde a la comisión de un ilícito administrativo determinado, es una actividad que se encuentra sometida tanto a límites formales, como a límites sustanciales dentro de los cuales se encuentra el principio de proporcionalidad de las sanciones. Al respecto, esta Sala en sentencia N° 144 del 6 de febrero de 2007 (caso: Agencias Generales Conaven, C.A., y otros) analizando el referido principio, en atención a la imposición de sanciones pecuniarias (multa), señaló lo siguiente:
“…De este modo, el citado principio constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta.
De este modo, el principio de proporcionalidad, encuentra su soporte axiológico en el acomodamiento que debe darse entre la sanción y su finalidad, es decir, es una garantía de equilibrio frente a lo que Comadira J. (Derecho Administrativo. 1996. Editorial Abeledo-Perrot. Pág 73), califica como el exceso de punición que se produce cuando la pena no se ajusta a la télesis represiva que la sustenta.
En este contexto, Casado Ollero citado por Moreno J. (La Discrecionalidad en el Derecho Tributario. 1998, Editorial Lex Nova. Madrid. Pág. 56) sostiene, que el juicio de proporcionalidad, permite evaluar el ajuste entre los medios empleados y los fines perseguidos y ello, para el supuesto de las multas como las de autos, conlleva a que en ningún caso se produzca una afectación de tal entidad, que implique la pérdida del patrimonio o parte sustancial del mismo, pues en tal circunstancia, se presenta una inequidad manifiesta, que es proscrita por el Texto Fundamental.
En efecto, el artículo 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone un marco conforme al cual, salvo los casos permitidos por el propio Texto Fundamental y excepcionalmente, las materias relacionadas a los delitos contra el patrimonio público y el tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes, no es posible decretar ni ejecutar la confiscatio, toda vez que esta medida, ha estado -salvo las excepciones constitucionalmente admitidas- excluida de las instituciones del ordenamiento jurídico venezolano, desde los propios tiempos independentistas, en razón del carácter excesivamente dañoso que presenta en el patrimonio del sujeto a quien le es aplicada.
Tal castigo, sobre la (sic) cual Voltaire expresó, que 'en todos los casos, no es otra cosa que una rapiña...,' es una sanción que de acuerdo a Dromi (Derecho Administrativo. 1996. Editorial Ciudad Argentina. Pág. 620), procede a través de vías penales, civiles, administrativas y fiscales e implica, un desapoderamiento de parte esencial de los bienes de la persona, que por tanto, excede un porcentaje razonable de punición, constituyéndose en una sanción desproporcionada que resulta violatoria del derecho de propiedad.
En el mismo sentido, Marienhoff M. (Tratado de derecho Administrativo. 1965. Editorial Abeledo Perrot. Tomo IV. Pág. 499), recoge esta noción según la cual, las confiscaciones pueden derivar de actos expresos de naturaleza civil, administrativa, fiscal o penal y de igual forma, sostiene que se trata del apoderamiento de todos los bienes de una persona, o al menos de la mayoría de estos, por lo que resultará confiscatoria, aquella exigencia de pago cuyo monto absorba todo o gran parte del capital o renta de quien resulte obligado.
Por ello, Villegas Basavilbaso citado por Marienhoff (Ob. Cit. Pág. 510), afirma que aparte del campo penal, no pueden existir sanciones confiscatorias, pues 'una multa, cualquiera fuere su especie, de exagerado monto -que bien puede implicar por ello un supuesto de exceso de punición- resulta irrazonable, derivando de esto su eventual inconstitucionalidad' (Ob. Cit. Pág. 511).
Así, la prohibición de actividad confiscatoria, no es una protección constitucional sobre los bienes específicos de los administrados, sino una garantía del grado de afectación sobre sus derechos reales, por lo que reviste un límite dogmático al quantum de las multas, que permite valorar la legitimidad de este tipo de penas patrimoniales.
De este modo, el Constituyente limitó al legislador en la extensión y medida de las multas, proporcionándole unos parámetros para resolver el dilema del exceso de punición, dentro de los cuales debe buscar prudentemente lo que Vicente Díaz, (Criminalización de las Infracciones Tributarias, Ediciones Depalma, 1999. Buenos Aires. pág. 3), califica como la rehabilitación de las conductas disvaliosas.
En tal virtud, el impedimento constitucional a la actuación confiscatoria, funge de principio inherente a la determinación de las multas y tal como sostiene Peña Solis (La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana. 2005. Tribunal Supremo de Justicia. Pág. 185), supone un esquema de adecuación entre infracciones y penas de acuerdo al cual, no se debe exceder de manera indudable, el grado de restricción necesaria de la libertad, para lograr la preservación de los intereses generales.
Según afirma el referido autor, la prohibición de confiscatoriedad se encuentra vinculada al principio de razonabilidad que debe guiar el ajuste entre la gravedad del ilícito y la fijación de la sanción, para lo cual, debe cuidarse que la pena no alcance formal o sustancialmente la confiscación de los bienes del infractor, pero que al mismo tiempo, se salvaguarde que el pago de la multa no sea rentable para el mismo.
Se observa claramente, que la juridicidad de una sanción no deriva sólo de su consagración legal, sino de su adecuación a determinados límites sustanciales, que para el supuesto de las sanciones patrimoniales bajo análisis, pueden ubicarse en la prohibición general de incautación, lo cual ocurre ante el desapoderamiento total de los bienes o de su equivalente, pues ello provoca en términos de Valdés (Curso de Derecho Tributario. 1996. Ediciones De Palma. Pág. 128), un sacrificio económico excesivo.
Se trata así, de una regla de moderación que debe tender a ubicar la pena pecuniaria entre un monto máximo que sería la confiscación y el monto mínimo, como es no permitir que el infractor se beneficie económicamente de la conducta ilícita, lo cual conduce a que si la multa presenta carácter aflictivo, pero no comprende el desapoderamiento de los instrumentos y materiales utilizados para cometer la infracción, no ocurrirá el efecto confiscatorio….”.
Precisado lo anterior, y tomando en consideración el quantum de la multa impuesta por la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital a Fuller Interamericana C.A., la cual asciende a la cantidad de cincuenta millones setecientos ochenta y seis mil cuatrocientos bolívares (Bs. 50.786.400,00), este órgano jurisdiccional aprecia que dicha sanción fue impuesta en violación al principio de legalidad sancionatoria, ya que el valor por metro cuadrado de construcción -que era la medida a ser tomada en cuenta para la fijación de la multa de acuerdo a lo establecido en el artículo 231 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcción en General-, no se encontraba determinado de forma expresa, sino que fue establecido de manera unilateral mediante un oficio interno de la referida Direcciónde Control Urbano, lo que quiere decir que la multa incoada fue impuesta sin aducir previamente ningún tipo razonamiento lógico-normativo a través del cual se sustente su validez. Asimismo advierte este órgano jurisdiccional que la multa incoada se apartó también del principio de proporcionalidad de la sanción administrativa, al no existir un equilibrio entre la presunta falta cometida y la sanción impuesta, situación esta que se tradujo en una clara violación del derecho a la propiedad de la referida compañía al revestir carácter confiscatorio, en atención a lo excesivo de la cantidad a ser pagada.
Aunado a lo anterior, esta Sala Constitucional estima relevante señalar que la potestad sancionatoria de la Administración también se encontraba delimitada por el principio de responsabilidad personal, razón por la cual, no le estaba dado extender los efectos de una sanción pecuniaria a un sujeto -como el caso de Fuller Interamericana C.A- que no se encontraba comprometido en el hecho (construcción ilegal) que dio lugar a la sanción administrativa (orden de demolición y multa).
Si bien es cierto que los aspectos señalados supra no fueron objeto de cuestionamiento ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, no es menos cierto, tal como se señaló en consideraciones precedentes, que es un deber insoslayable de los órganos a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa entre los cuales se encuentra dicha Corte, velar por el cumplimiento irrestricto del principio de legalidad por parte de los órganos que conforman la Administración Pública, por lo tanto era una obligación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo verificar que no solo el procedimiento sancionatorio sino también el acto administrativo que de él surgiese estuviese conforme a derecho; al desatender tal obligación se quebrantaron derechos fundamentales de la empresa Fuller Interamericana C.A; y así se declara.
Por último, esta Sala Constitucional aprecia que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo creó un tipo extintivo de prescripción de la infracción no prevista en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, usurpando inconstitucionalmente así funciones propias del legislador. En tal sentido, el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 33.868, de fecha 16 de diciembre de 1987, establece que:
“Artículo 117. Las sanciones previstas en esta Ley serán aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar. El procedimiento para la imposición de las sanciones previstas en esta ley podrá iniciarse a instancia de la autoridad urbanística nacional.
Parágrafo Único: Las acciones contra las infracciones de la presente ley prescribirán a los cinco (5) años a contar de la fecha de la infracción, a menos que la prescripción fuese interrumpida por actuaciones de la autoridad urbanística nacional o municipal correspondiente.” (Destacado de la Sala)
De acuerdo a lo señalado en la norma trascrita supra, las acciones contra las infracciones urbanísticas prescriben a los cinco (5) años a contar de la fecha de la infracción, a menos que la prescripción fuese interrumpida por actuaciones de la autoridad urbanística nacional o municipal correspondiente, en cuyo caso dicho lapso volvería a correr nuevamente desde la interrupción.
Ahora bien, analizando al detalle la referida disposición legal, no se advierte en ella mención alguna al supuesto aludido inicialmente por la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, y posteriormente ratificado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo -en la sentencia objeto de revisión-, referido al hecho de que una causa válida de interrupción de la prescripción viene dada por la supuesta clandestinidad de la obra (galpones), lo cual sirvió de base para que, a juicio de dicho órgano, el lapso de prescripción de la sanción comenzara a computarse a partir del 1 de febrero de 2010, oportunidad en la cual la referida autoridad administrativa, luego de efectuar una inspección en las instalaciones donde desempeñaba sus funciones la empresa Fuller Interamericana C.A., se percatara de la existencia de unas presuntas infracciones cometidas por la referida compañía en materia urbanística.
Al respecto, advierte esta Sala que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir tal pronunciamiento actuó al margen del texto constitucional, concretamente del artículo 156, cardinal 19, el cual prevé como una competencia exclusiva y excluyente del Poder Público Nacional la “legislación sobre ordenación urbanística”. Por lo tanto, no le estaba dado a dicho órgano jurisdiccional crear por vía jurisprudencial un tipo extintivo de prescripción distinto a los fijados por el legislador en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística; con dicho proceder se transgredió no solo el principio de reserva legal sino también uno de los principios rectores del derecho administrativo sancionador, representado por la prescripción de la sanción, la cual es una forma de extinción de la responsabilidad de los particulares, una vez que ha transcurrido el tiempo previsto en la ley sin que se inicie la correspondiente averiguación, lo cual imposibilita al Estado para sancionar, en ese caso, la conducta prevista como infracción al ordenamiento. Este principio tiene por finalidad evitar que se prolonguen en el tiempo, de forma indefinida, situaciones de posible sanción, así como también asegurar el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, todo ello en el marco del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado a lo anterior, esta Sala advierte que en la sentencia hoy objeto de revisión se hace alusión a la prueba de experticia promovida y evacuada en autos por las empresas accionantes, relativa al informe pericial rendido por los expertos designados, en el cual se indicó que la construcción de los referidos galpones era de mediana data y con el auxilio de la herramienta aerofotogramétrica, específicamente con las fotos aéreas del año 1994, escala 1.1000 y la fotos del año 2002, escala 1:5.000, emanadas del Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar, las cuales consignaron junto con croquis de ubicación del inmueble y fotos satelitales emanadas del programa Google Earth, pudo determinarse que las edificaciones y construcciones que fueron objeto del acto administrativo recurrido, existían por lo menos, desde el año 1994, por lo que las mismas tenían al menos diecisiete (17) años de construidas y que, de igual manera, de las fotografías satelitales emanadas del programa Google Earth se pudo observar la preexistencia, al menos desde el año 2003, de diferentes edificaciones propiedad de una de las empresas accionantes (Inversiones La Esperanza S.A), situadas en la Calle Real de la Urbanización Chapellín con calle Socorro, Parroquia el Recreo, Municipio Libertador, Distrito Capital, Caracas, prueba ésta que al no ser impugnada por la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, tenía pleno valor probatorio, y así debió ser apreciada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y no limitarse como en efecto hizo a sólo hacer mención de ella sin efectuar mayor consideración sobre su contenido y relevancia en el proceso de instancia.
De allí pues que, estando demostrada la prescripción esgrimida por la parte accionante, al quedar evidenciado de autos que la construcción de los referidos galpones data de al menos diecisiete (17) años y, visto que no existe en autos constancia o algún medio de prueba con el cual se demuestre que la autoridad urbanística del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital haya interrumpido el lapso de prescripción previsto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, resulta forzoso para esta Sala Constitucional declarar que la decisión accionada partió de una concepción errada al considerar que la prescripción en materia urbanística operaba desde que la Administración tuviera conocimiento de la supuesta infracción, bajo el supuesto de la clandestinidad de la obra, quedando demostrada la violación del derecho al debido proceso, a la defensa y al principio de reserva legal previstos en el artículo 49, cardinal 1 y 156, cardinal 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así las cosas, considera la Sala que, en el asunto de autos, el acto decisorio que emitió la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el el 21 de mayo de 2012, se apartó expresamente de la doctrina que dispuso esta Sala Constitucional sobre el vicio de incongruencia por omisión, cuando pronunció el dispositivo en cuestión sin haber valorado la totalidad de las pruebas existentes en el expediente, lo cual se tradujo en un clara violación de los derechos de la parte actora a la tutela judicial efectiva, a la defensa y al debido proceso previstos en los artículos 26 y 49, cardinal 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Como consecuencia de todo lo que antes fue expuesto y en virtud de que esta Sala considera que la revisión de oficio que se efectuó contribuirá con la uniformidad jurisprudencial en cuanto al alcance del vicio de incongruencia por omisión como lesivo al derecho a la tutela judicial eficaz, anula la sentencia que fue objeto de la impugnación de autos y ordena a otro tribunal distinto, en este caso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, emitir nueva decisión con sujeción al criterio que fue expuesto en el presente veredicto. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley:
1.- Declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado José Rafael Salazar Navas, actuando con el carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles FULLER INTERAMERICANA, C.A, e INVERSIONES LA ESPERANZA, S.A., ya identificadas, contra la sentencia N° 2012-0930 dictada el 21 de mayo de 2012 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
2.- REVOCA la medida cautelar innominada acordada por esta Sala a través de la sentencia N°1640 del 5 de diciembre de 2012.
3.- Que HA LUGAR la revisión de oficio por parte de esta Sala Constitucional de la decisión N° 2012-0930 dictada el 21 de mayo de 2012 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
4.- ANULA la sentencia N° 2012-0930 dictada el 21 de mayo de 2012 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y ordena que se remita el expediente contentivo del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, contra la sentencia emitida el 17 de enero de 2012 por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase copia certificada del presente fallo a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
