martes, 25 de junio de 2013

Revisión Con Lugar por infracción de la jurisprudencia vinculante establecida sobre la interpretación del artículo 105 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Sala Constitucional)

Así pues, de lo precitado en el referido criterio jurisprudencial se aprecia con claridad, en primer lugar, la no interrelación entre el diferente catálogo de sanciones establecidas en la norma, y en segundo lugar, como consecuencia de la no interdependencia entre las mismas, la no vulneración del principio de proporcionalidad atendiendo a los límites impositivos de alguna de ellas sino en atención a la gravedad de la falta cometida, cuando expresamente señala que: “(…) la disposición normativa impugnada en modo alguno vulnera el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas por cuanto su prescripción apunta a la corrección de las conductas infractoras del funcionario desde distintas aristas haciendo hincapié en la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público (…)”.

Por su parte, se advierte del examen de la sentencia impugnada que la Sala Político Administrativa determinó la procedencia del recurso contencioso administrativo de anulación con fundamento en que la sanción de inhabilitación impuesta por el Contralor General de la República al ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar no es proporcional a la sanción pecuniaria aplicada como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, cuando señaló que: “(…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas aplicada al recurrente por el período máximo de quince (15) años, resulta desproporcionada con relación a la gravedad de la irregularidad cometida, toda vez que la multa aplicada al recurrente como consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad administrativa (la cual se encuentra definitivamente firme), no fue fijada en el límite máximo de mil unidades tributarias (1000 U.T.), previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por el contrario, con fundamento en ‘la gravedad de la falta y a la entidad de los perjuicios causados’, se estimó que ésta debía ser aplicada por la cantidad de nueve mil ochocientos cinco bolívares (Bs.9.805,00), ‘equivalente a seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 U.T.)’. En consecuencia, se ordena al Contralor General de la República, a los fines de que proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación impuesta, dentro de los noventa (90) días siguientes a la notificación del presente fallo, debiendo informar a la Sala y al recurrente (…)”.

En tal sentido, esta Sala considera pertinente precisar que esta facultad sancionatoria que tiene el Contralor General de la República, prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no es más que la potestad para la gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus efectos, tal como se expuso en la sentencia n.° 1266/2008 del 6 de agosto, caso: “Nidia Gutiérrez de Atencio”; por lo que, la sanción de inhabilitación no resulta consustancial ni accesoria a la sanción pecuniaria, sino que forma parte de la gama de consecuencias principales que derivan del hecho de haberse declarado la responsabilidad administrativa del funcionario (Vid. En este sentido, sentencia de esta Sala n.° 329/2012).


Por ende, se advierte que la sentencia impugnada no se ajustó a los criterios expuestos por esta Sala en la decisión n.° 1266/2008, caso: “Nidia Gutiérrez de Atencio”, en la que se declaró la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en atención a la no dependencia entre las sanciones impuestas -multa e inhabilitación- con fundamento a la autonomía de cada una de ellas, así como en función del órgano competente para la imposición de cada una de éstas.

En idénticos términos, esta Sala resolvió en data reciente la procedencia de una revisión constitucional en un caso similar al de autos con fundamento en el fallo n.° 1266/2008, y la no interpendencia de las sanciones de multa e inhabilitación contempladas en el artículo105 eiusdem, cuando claramente mediante fallo n.° 329 del 19 de marzo de 2012, dispuso que:


“En tal sentido, esta Sala considera pertinente precisar que esta facultad sancionatoria que tiene el Contralor General de la República, prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República  (1995), actual artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no es más que la potestad para la gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus efectos (al respecto vid. sent. S.C. núm. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio).
Así pues, la sanción de inhabilitación que ‘puede’ imponer el Contralor General de la República no es una sanción accesoria de la sanción pecuniaria, sino que forma parte de la gama de consecuencias principales que derivan del hecho de haberse declarado la responsabilidad administrativa del funcionario, tal como se asentó en el fallo transcrito supra”. (Negrillas del texto original).

En este punto, debe destacarse el criterio establecido por esta Sala en la referida sentencia n.° 1266/2008, que convalidó la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cuando se señaló que: Por otra parte, no es válido tampoco el argumento de los accionantes de que se transgrede la proporcionalidad intra-sanción porque no existe correspondencia entre la sanción principal y lo que ellos denominan accesorias. En ese sentido, serían sanciones principales aquellas que no dependen de otras para su imposición; a diferencia de las accesorias que presuponen la imposición de una principal. La Sala observa que en el caso de la norma contenida en el artículo 105 no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación, como lo pretenden los accionantes; sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que, como se ha venido sosteniendo a lo largo del fallo, son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad administrativa”.

De los argumentos expuestos se aprecia claramente que la sentencia impugnada, al declarar la procedencia del recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución n.° 01-00-000185 del 1 de diciembre de 2008, a través de la cual, el ciudadano Contralor General de la República resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince años, desconoció el criterio establecido por esta Sala en el fallo n.° 1266/2008, en cuanto a la no vulneración del principio de proporcionalidad de la sanción de inhabilitación respecto de la sanción pecuniaria de las multas por ser autónomas en cuanto a su naturaleza así como a sus límites cuantitativos, por ende, se advierte que el mencionado fallo incurre en los supuestos de procedencia de la revisión constitucional establecidos primigeniamente en el fallo n.°93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”), los cuales posteriormente fueron recogidos en el artículo 25.10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, al haber desconocido el referido fallo el precedente citado ut supra por esta Sala Constitucional.

En congruencia a ello, resulta procedente declarar ha lugar la revisión constitucional de la sentencia n.° 363 dictada el 24 de marzo de 2011, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,solicitada por la representación judicial de la Contraloría General de la República y se anula el referido fallo, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, titular de la cédula de identidad n.° 4.043.202, contra la Resolución n.° 01-00-000185 del 1 de diciembre de 2008, a través de la cual, el ciudadano Contralor General de la República, resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince años. Así se decide.

Determinada como ha sido, la procedencia de la revisión constitucional debe esta Sala fijar los efectos de ésta, en este sentido, el legislador patrio estableció en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que:

Cuando se ejerza la revisión de sentencias definitivamente firmes, la Sala Constitucional determinará los efectos inmediatos de su decisión y podrá reenviar la controversia a la Sala o tribunal respectivo o conocer la causa, siempre que el motivo que haya generado la revisión constitucional sea de mero derecho y no suponga una nueva actividad probatoria; o que la Sala pondere que el reenvío pueda significar una dilación inútil o indebida, cuando se trate de un vicio que pueda subsanarse con la solo decisión que sea dictada”.

En este sentido, se aprecia que vista la naturaleza de los argumentos expuestos en el presente fallo, realizados por este órgano como el máximo y último intérprete de la Constitución, así como el contenido de la decisión jurisdiccional objeto de la procedencia de revisión constitucional, que el objeto subyacente del recurso contencioso administrativo de nulidad resuelven un punto de derecho, el cual es la proporcionalidad de la sanción de inhabilitación, facultad establecida al Contralor General de la República en atención a la gravedad y entidad de la infracción sancionada con la correspondiente responsabilidad administrativa.

Así pues, considera la Sala que no se justifica, luego de la interpretación constitucional expuesta, la emisión de un nuevo fallo por la Sala Político Administrativa cuando ya esta Sala ha resuelto el punto en cuestión, en virtud que la procedencia parcial del recurso contencioso administrativo de anulación se fundamentó exclusivamente en la desproporcionalidad de la sanción de inhabilitación, respecto a los límites en que fue aplicada la multa, cuando dispuso:

“Siendo ello así, esta Sala considera que tal como lo sostuvo el Ministerio Público, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas aplicada al recurrente por el período máximo de quince (15) años, resulta desproporcionada con relación a la gravedad de la irregularidad cometida, toda vez que  la multa aplicada al recurrente como consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad administrativa (la cual se encuentra definitivamente firme), no fue fijada en el límite máximo de mil unidades tributarias (1000 U.T.), previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por el contrario, con fundamento en ‘la gravedad de la falta y a la entidad de los perjuicios causados’, se estimó que ésta debía ser aplicada por la cantidad de nueve mil ochocientos cinco bolívares (Bs.9.805,00), ‘equivalente a seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 U.T.)’. En consecuencia, se ordena al Contralor General de la República, a los fines de que proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación impuesta, dentro de los noventa (90) días siguientes a la notificación del presente fallo, debiendo informar a la Sala y al recurrente. Así se decide”.

En este sentido, se destaca que el objeto de la controversia se centra en el análisis de derecho relativo a la sanción de inhabilitación con fundamento en la proporcionalidad respecto a la sanción de multa y la sanción de inhabilitación, lo cual como se ha expuesto, no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la sanción de inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica.

Asimismo, se aprecia que la proporcionalidad de la sanción de inhabilitación debe atender a la racionalidad en la motivación del acto sancionador dictado por el Contralor General de la República, a diferencia de la multa, todo ello aunado a la disimilitud en cuanto a la autoridad competente emisor de ambas sanciones, lo cual es una condición subjetiva adicional a la objetiva precedente -improcedencia de la proporcionalidad de la sanción de inhabilitación cuestionada con fundamento en la sanción de multa-.

Ello así, se debe destacar que el establecimiento de la sanción debe atender no sólo a la adecuación constitucional de ésta, sino a la intención o el valor de justicia contenido en los principios constitucionales y los valores fundamentales establecidos en el Texto Constitucional, que aseguran la preeminencia y el respeto del Estado de Derecho, razón por la cual, debe establecerse con rotundidad que toda actividad del Estado debe ceñirse a un examen de razonabilidad y proporcionalidad para determinar su adecuación al Texto Constitucional.

En razón de ello, es de destacar tal como lo estableció esta Sala en sentencia n.° 1547 del 17 de octubre de 2011, caso: “Procurador General de la República”, que el Estado Venezolano ha ratificado una serie de tratados sobre la asistencia y cooperación entre los Estados Partes para la investigación y sanción de los actos de corrupción, mediante la creación de formas y métodos más efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción, los cuales recaen en nuestro derecho patrio en el Consejo Moral Republicano, siendo el Contralor General de la República uno de sus integrantes, tal como lo establece el artículo 273 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Igualmente, se estableció en el referido fallo n.° 1547/2011, que “(…) Venezuela es país signatario de la ‘Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción’, suscrito en el año 2003, cuyo objetivo es la introducción de un conjunto cabal de normas, medidas y reglamentos que puedan aplicar todos los países para reforzar sus regímenes jurídicos y reglamentarios destinados a la lucha contra la corrupción (…)”, en razón de lo cual, la sanción de inhabilitación viene atender al cuestionamiento en cuanto a la entidad y gravedad en el ejercicio de la función pública, para satisfacer a “(…) un mecanismo de garantía de la ética pública”, por lo que, su adecuación a la proporcionalidad y racionalidad de la sanción debe ajustarse a la finalidad perseguida, cuestión que de la motivación del acto administrativo impugnado apareció suficiente motivado.

Aunado a lo expuesto, se aprecia que la competencia para la vigilancia de la ética y la moral en el desarrollo de la función pública, para la imposición de un cúmulo de sanciones administrativas -entre ellas, la de inhabilitación-, no deriva del cumplimiento de una facultad legislativa sino constitucional en atención al correcto ejercicio en la función pública. Así se encuentra consagrado no solo en el artículo 289.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la facultad de “(…) inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público sometidos a su control; practicar fiscalizaciones, disponer el inicio de investigaciones sobre irregularidades contra el patrimonio público, así como dictar las medidas, imponer los reparos y aplicar las sanciones administrativas a que haya lugar de conformidad con la ley (…)”, sino que a su vez en la Exposición de Motivos del Texto Constitucional se señaló la finalidad de la norma inspirada en la consagración del Poder Moral en el Proyecto de Constitución que el Libertador Simón Bolívar redactó para Bolivia en 1826; cuando se dispuso que:

“En general, los órganos que ejercen el Poder Ciudadano tienen a su cargo la prevención, investigación y sanción de los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa. Además, deben velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, por el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado. De igual forma, deben promover en el ámbito de sus competencias, la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo, todo ello conforme a lo establecido en la Constitución y en las leyes”.

En consonancia con lo expuesto, visto que la sanción de inhabilitación no viola el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas, establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se desestima el argumento expuesto en cuanto al vicio de proporcionalidad de la Resolución n.° 01-00-000185 del 1 de diciembre de 2008, dictada por el Contralor General de la República, en virtud que la sanción de inhabilitación no resulta consustancial ni accesoria a la sanción pecuniaria, sino que forma parte de la gama de consecuencias principales que derivan del hecho de haberse declarado la responsabilidad administrativa del funcionario (Vid. En este sentido, sentencia de esta Sala n.° 329/2012) y, que el límite cuantitativo de la sanción impuesta al ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, atiende a la gravedad de la falta cometida en el ejercicio de sus funciones públicas, lo cual se fundamenta entre la adecuación de la falta cometida y el fin perseguido que en el presente supuesto se centra en la protección de los ciudadanos a través de la correcta prestación de la función pública por parte de sus titulares, por lo que el resguardo se centra en la protección de los intereses colectivos de la sociedad en sacrificio de los derechos del referido ciudadano (Vid.BERNAL PULIDO, Carlos; “El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales”, CEPC, 2005, pp. 37 y 38).

Por ende, se declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de anulación contra la Resolución n.° 01-00-000185 del 1 de diciembre de 2008, a través de la cual, el ciudadano Contralor General de la República resolvió imponerle la sanción de inhabilitación al ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, titular de la cédula de identidad n.° 4.043.202, para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince años y, en consecuencia, se declara la firmeza de la referida Resolución. Así se decide.

Finalmente, en cuanto a la medida cautelar solicitada, esta Sala considera inoficioso pronunciarse al respecto, en virtud de haberse declarado ha lugar la revisión solicitada por la representación jurídica de la Contraloría General de la República. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

1.- HA LUGAR la revisión constitucional interpuesta por los abogados Inés del Valle Marcano Velásquez, Linda Carolina Aguirre Andrade, Iris Thamara Guerra de Sanz, Paulo Enrique Zárraga Flores, Carlos Luis Mendoza Guyón, Eli Ernesto Torres Castro, Reina de Sousa Márquez y Eliany del Carmen Díaz, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 24.744, 56.641, 18.683, 49.685, 101.960, 124.423, 112.107 y 156.522, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de la sentencia n.° 363 del 24 de marzo de 2011, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, titular de la cédula de identidad n.° 4.043.202, contra la Resolución n.° 01-00-000185 del 1 de diciembre de 2008, a través de la cual, el ciudadano Contralor General de la República resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince años.

2.- ANULA la sentencia n.° 363 del 24 de marzo de 2011, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

3.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesta contra la Resolución n.° 01-00-000185 del 1 de diciembre de 2008, a través de la cual, el ciudadano Contralor General de la República resolvió imponerle la sanción de inhabilitación al ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, titular de la cédula de identidad n.° 4.043.202, para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince años y, en consecuencia, se declara la firmeza de la referida Resolución.




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