martes, 19 de febrero de 2013

Sala Constitucional declara conforme a la derecho la desaplicación, por control difuso de la constitucionalidad, del artículo 30 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia


"...Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala debe reiterar que, tal y como se estableció en sentencia n.º 3.067 del 14 de octubre de 2005, caso: Ernesto Coromoto Altahona”, el artículo 334 de la Constitución atribuye a todos los jueces de la República la obligación de asegurar la integridad del Texto Fundamental, siempre dentro del ámbito de su competencia y conforme a lo previsto en el mismo. Dicho mandato se traduce en el deber de ejercer, aún de oficio, el control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, a fin de garantizar la supremacía constitucional y resolver, por esta vía, las disconformidades que puedan generarse en cualquier proceso, entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones del Texto Constitucional, debiéndose aplicar preferentemente, ante tal supuesto, las últimas.
En tal sentido, la revisión de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad, conlleva a una mayor protección de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela e impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales, o bien, la desaplicación de normas ajustadas al Texto Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional (Cfr. Sentencia de esta Sala n.° 701 del 18 de abril de 2005, caso: “Wendy Coromoto Galvis Ramos”).
En el presente caso, tenemos que la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, conociendo en apelación, confirmó la sentencia n.° 339-2010 dictada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Zuliana el 30 de noviembre de 2010, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso tributario interpuesto por la empresa Corimon Punturas, C.A., contra la citada Resolución n.° IMT-0041-2005 del 10 de enero 2005, dictada por el Servicio Autónomo de Administración Tributaria del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (SAMAT). En efecto, la Sala Político Administrativa a través de la decisión objeto de revisión, declaró firme la referida sentencia emanada del Tribunal Superior in comento, en cuanto a la desaplicación que efectuara por control difuso de la constitucionalidad del artículo 30 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, Servicios y Similares del citado ente político territorial, que prevé el pago de una contribución especial al Cuerpo de Bomberos de esa municipalidad del cinco por ciento (5%) del monto causado en concepto del tributo sobre actividades económicas ejercidas en el mencionado Municipio.


Tal decisión fue proferida por la Sala Político Administrativa, por cuanto en el juicio contencioso tributario de autos el Municipio Maracaibo del Estado Zulia no apeló de la parte del fallo que le desfavorecía, vale decir, de la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad del artículo 30 de la aludida Ordenanza Municipal. En razón de lo cual versando la causa sobre una desaplicación de normas municipales por razones de inconstitucionalidad, corresponde revisar a esta Sala Constitucional si tal desaplicación se encuentra o no conforme a derecho, y tal efecto observa que la sentencia dictada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Zuliana del 30 de noviembre de 2010, señaló:
“…Delimitada la litis de la resolución impugnada así como del análisis de los alegatos presentados por la parte recurrente, se observa que la controversia planteada en el caso subjúdice se circunscribe a decidir la procedencia de los siguientes alegatos:
(omissis)
En efecto, se trata de un impuesto cuyo hecho imponible está representado por el ejercicio de la actividad comercial o industrial que manifiesta la capacidad contributiva destinada a gravar, siempre que la mencionada actividad sea ejercida dentro de la jurisdicción del municipio acreedor de dicho tributo.
(omissis)
En el caso que se analiza, es incuestionable que el presupuesto de hecho lo constituyen las actividades económicas ejercidas por la recurrente en y desde su agencia o sucursal ubicada en jurisdicción de este Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y el presupuesto de derecho se encuentra debidamente plasmado en la Ordenanza…
(omissis)
2. La recurrente denuncia vicio en el elemento objetivo de la resolución impugnada, por cuanto en ella se pretende el pago de la cantidad de Bs. 1.735.538,09) por concepto de Contribución Especial para el Cuerpo de Bomberos de dicho Municipio supuestamente causa (sic) y no liquidada por CORIMON PINTURAS, C.A., cuando dicha exacción carece de base constitucional conforme a lo previsto en el artículo 179 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Sobre los ingresos fiscales de los municipios nuestra Carta Fundamental establece en su artículo 179 lo siguiente:
‘Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
…(omissis)…
2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
… (omissis)…’
Sobre este particular, la Sala Constitucional de nuestro más Alto Tribunal ha establecido en sentencia No. 2571 de fecha 11 de noviembre de 2004, (Caso: Polímeros del Lago, C.A. y otros) lo siguientes:
‘…, ningún municipio puede crear contribuciones especiales distintas, pues incurriría con ello en inconstitucionalidad. Así, es obvio el error en que incurrió el legislador local en el caso de autos, al crear una contribución especial para sostener el servicio de bomberos.
Advierte la Sala, sin embargo, que los Municipios podrían exigir una tasa por el servicio de bomberos, para lo cual les basta el artículo 179, número 2, de la Constitución, según el cual los Municipios tienen como ingresos el producto de las tasas por el uso de sus bienes o servicios. Así, si un municipio presta el servicio de bomberos, bien podría crear –por Ordenanza, claro está- una tasa para cubrir los gastos que se generan por ese concepto.
Ahora bien, esa tasa no podría ser sólo exigida a los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas ni mucho menos podría tener como base de cálculo los ingresos que sirven para determinar ese impuesto. Si un servicio como el de bomberos está destinado a la colectividad en general, implicaría una desigualdad intolerable que sólo pagasen la tasa correspondiente quienes sean contribuyentes del impuesto a las actividades lucrativas y no el resto de la población, como si el riesgo de incendio o de cualquier eventualidad de las atendidas por los bomberos sólo existiera en las empresas, comercios y, en general, los lugares en los que se ejerce una actividad económica. Asimismo, carecería de sentido que el monto de la tasa dependiese de los ingresos de esos contribuyentes; de esos ingresos sí depende el impuesto a sus actividades, pero no el pago por el servicio prestado por el Municipio.
Por tanto, el tributo creado por la Ordenanza impugnada es inválido, por ser una contribución especial sin cobertura constitucional, e igualmente lo sería para el caso de que, analizada su naturaleza, se le calificase como tasa.
En consecuencia, se declara que los artículos originalmente impugnados (62 a 66 de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos del Distrito Miranda del Estado Zulia) violaron la Constitución. Asimismo, se anulan los artículos 129 a 134 de la vigente Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos del Municipio Miranda. Así lo declara esta Sala.’
Así las cosas, este Operador de Justicia advierte que el conocimiento una posible acción de nulidad en contra de las normas denunciadas como agresoras de reglas de rango constitucional, le correspondería a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y no a esta sede jurisdiccional. No obstante lo anterior, observa el Tribunal que la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, De Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia establece en su artículo 30 lo siguiente:
‘Artículo 30. El ejercicio de las actividades indicadas en el artículo 1° de la presente Ordenanza, causará igualmente el pago de una CONTRIBUCION ESPECIAL, con destino al sostenimiento del CUERPO DE BOMBEROS del Municipio Maracaibo, equivalente al CINCO PORCIENTO (5%) de la cantidad que corresponda pagar por concepto de Patente calculada de conformidad con las reglas indicadas en el presente capítulo.’
En este sentido se observa, que en el marco de juicios de nulidad como el aquí planteado, la identidad de supuestos de regulación normativa apareja una presunción favorable a la parte recurrente; y, visto lo anterior, considera este sentenciador que la aplicación de norma trascrita ut supra, violenta en principio normas de rango constitucional, a saber, el citado numeral 2 del artículo 179 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En virtud de lo anterior, en el dispositivo del presente fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 334 constitucional, se desaplicará por vía del control difuso de la constitucionalidad el artículo 30 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, De Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y en consecuencia, se anulará la resolución impugnada en lo que respecta al monto determinado fiscalmente a cargo de la sociedad mercantil CORIMON PINTURAS, C.A., por concepto de la contribución especial con destino al sostenimiento del CUERPO DE BOMBEROS, equivalente al cinco por ciento (5%) de la cantidad que corresponda pagar por concepto de Patente calculada conforme al referido artículo 30 de dicha ordenanza. Así se declara…”

A través de la citada sentencia, el Tribunal Superior que conoció del recurso contencioso tributario contra los actos administrativos dictados por el Servicio Autónomo de Administración Tributaria del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (SAMAT), determinó que la norma contenida en el artículo 30 de la mencionada Ordenanza que crea la contribución especial con destino al sostenimiento del Cuerpo de Bomberos del Municipio Maracaibo, resulta violatoria de lo dispuesto en el artículo 179.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual “…Los Municipios tendrán los siguientes como ingresos: (omissis) 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística…”.
En efecto, el artículo 30 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, dispuso: “…[e]l ejercicio de las actividades indicadas en el artículo 1° de la presente Ordenanza, causará igualmente el pago de una Contribución Especial, con destino al sostenimiento del Cuerpo de Bomberos del Municipio Maracaibo, equivalente al cinco por ciento (5%) de la cantidad que corresponda pagar por concepto de Patente calculada de conformidad con las reglas indicadas en el presente capítulo…”. (Resaltado de la Sala).
Ello así, Aprecia esta Sala que la contribución especial establecida en el citado artículo 30afecta directamente a los contribuyentes del impuesto por concepto de patente de industria y comercio, hoy actividades económicas especiales. Sin embargo, se observa que dicho impuesto no podría ser exigido sólo a los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas especiales ni mucho menos podría tener como base de cálculo los ingresos que sirven para determinar ese tributo, en virtud de que el servicio que prestan los distintos cuerpos de bomberos está destinado a la colectividad en general, siendo obligación de todas las personas coadyuvar en el sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de tributos, ya que lo contrario atentaría contra los principios de igualdad y generalidad del tributo, conforme a los artículos 21 y 133 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y sobre los cuales  esta Sala se ha pronunciado al establecer que dichos principios “...involucra[n] la noción de que cuando una persona física o jurídica se encuentra en las condiciones que establecen el deber de contribuir según la ley, éste debe ser cumplido cualquiera sea el carácter del sujeto, su categoría social, nacionalidad, edad o estructura...”. (Ver sentencia de esta Sala n.º 1397 del 21 de noviembre de 2000 (caso: “Heberto Contreras Cuenca”).
De igual forma, en lo que respecta a la inconstitucionalidad de la contribución especial creada por el Municipio Maracaibo del Estado Zulia mediante el artículo 30 cuya desaplicación se efectuó por vulneración del artículo 179.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia que esta Sala a través de la sentencia n.° 2571 del 11 de noviembre de 2004 (caso: Polímeros del Lago C.A. y otros), reiterada en sentencias n.ros 198 y 436 del 16 de febrero de 2006 y del 25 de abril de 2012, respectivamente, en un caso de similar naturaleza al caso de autos, estableció lo siguiente:
“…Los tributos han sido clasificados tradicionalmente en tres: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En Venezuela, por expresa disposición constitucional, todos están sometidos al principio de legalidad, por lo que sólo pueden crearse por ley. No se aceptan, pues, las tesis flexibilizadoras que han procurado extraer de ese principio ciertos casos, como el de las tasas.
Las Ordenanzas tienen rango legal, como lo ha sostenido esta Sala, por lo que son textos apropiados para crear tributos, siempre que sean de aquellos constitucionalmente entregados a los Municipios. No existe, por tanto, poder ilimitado a favor de ninguna entidad territorial para crear los tributos que estime necesarios. La Constitución es la fuente y a la vez el marco del poder.
En materia de contribuciones especiales, la actual Constitución difiere de la anterior. En la de 1961 se permitía a los Municipios, sin precisar, crear contribuciones especiales que estuvieran dispuestas por ley (artículo 31, ordinal 6º), mientras que en la de 1999 se especifica que esa contribución será ‘sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística’ (artículo 179, número 2).
Bajo la vigencia de la Constitución de 1961 dos leyes nacionales dispusieron contribuciones especiales a favor de los Municipios: una por mejoras sobre los inmuebles urbanos, contenida en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (y antes en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social), y una por mayor valor de las propiedades, establecida en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio. La Constitución vigente se refiere sólo a la contribución por plusvalía, repitiendo más o menos las mismas palabras de la última ley mencionada.
De esta manera, ningún municipio puede crear contribuciones especiales distintas, pues incurriría con ello en inconstitucionalidad. Así, es obvio el error en que incurrió el legislador local en el caso de autos, al crear una contribución especial para sostener el servicio de bomberos”. (Destacado de esta decisión).
Advierte la Sala, sin embargo, que los Municipios podrían exigir una tasa por el servicio de bomberos, para lo cual les basta el artículo 179, número 2, de la Constitución, según el cual los Municipios tienen como ingresos el producto de las tasas por el uso de sus bienes o servicios. Así, si un municipio presta el servicio de bomberos, bien podría crear -por Ordenanza, claro está- una tasa para cubrir los gastos que se generan por ese concepto.
Ahora bien, esa tasa no podría ser sólo exigida a los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas ni mucho menos podría tener como base de cálculo los ingresos que sirven para determinar ese impuesto. Si un servicio como el de bomberos está destinado a la colectividad en general, implicaría una desigualdad intolerable que sólo pagasen la tasa correspondiente quienes sean contribuyentes del impuesto a las actividades lucrativas y no el resto de la población, como si el riesgo de incendio  o de cualquier eventualidad de las atendidas por los bomberos sólo existiera en las empresas, comercios y, en general, los lugares en los que se ejerce una actividad económica. Asimismo, carecería de sentido que el monto de la tasa dependiese de los ingresos de esos contribuyentes; de esos ingresos sí depende el impuesto a sus actividades, pero no el pago por el servicio prestado por el Municipio.
Por tanto, el tributo creado por la Ordenanza impugnada es inválido, por ser una contribución especial sin cobertura constitucional, e igualmente lo sería para el caso de que, analizada su naturaleza, se le calificase como tasa.
En consecuencia, se declara que los artículos originalmente impugnados (62 a 66 de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos del Distrito Miranda del Estado Zulia) violaron la Constitución. Asimismo, se anulan los artículos 129 a 134 de la vigente Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos del Municipio Miranda. Así lo declara esta Sala…”.

Sobre la base de las consideraciones parcialmente transcritasesta Sala reitera su criterio y considera que el tributo al que se refiere el artículo 30 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, es inconstitucional, bien sea calificado como un impuesto, en tanto no es posible afirmar bajo la vigencia de los artículos 179.2 y 179.6 del Texto Fundamental, la existencia de un poder tributario a favor de los Municipios que le permita generar impuestos fuera del marco de la legalidad, en los mismos términos en que se sostuvo en el mencionado fallo n.º 2.571 del 11 de noviembre de 2004, respecto a que un tributo como el contenido en la norma impugnada, aunque sea consagrado como una  contribución especial o como tasa, no encuentra cobertura constitucional, ya que su pago no recae por igual sobre todos los beneficiarios del servicio público, sino sólo sobre algunos contribuyentes, con fundamento, además, en un supuesto de hecho errado, que no es la efectiva prestación de ese servicio sino la condición de sujeto pasivo del pago de otro tributo municipal, como es el impuesto sobre actividades económicas, que ninguna relación directa tiene con el servicio que sufraga el tributo en cuestión. Así se decide.
Así las cosas, esta Sala Constitucional, considera conforme a derecho el control difuso de la constitucionalidad del artículo 30 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, efectuado en la sentencia dictada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Zuliana el 30 de noviembre de 2010, la cual fue declarada firme por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia a través de su decisión n.° 00755 del 26 de junio de 2012, remitida a esta Sala, conforme al artículo 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
Ahora bien, se observa que declarada como ha sido conforme a derecho la desaplicación de autos, el artículo 34 de la Ley que rige a este Máximo Tribunal, establece que “…la Sala Constitucional podrá ordenar el inicio del procedimiento de nulidad…”. Sin embargo, a estos fines resulta indispensable para esta Sala conocer si el artículo 30 objeto de la desaplicación por control difuso efectuada se mantiene vigente; si fue trasladado en iguales términos a la actual Ordenanza que regula las actividades económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, o si por el contrario dicha norma fue derogada en su totalidad.  
En razón de ello, conforme al artículo 145 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena al Concejo Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, informar lo anteriormente señalado a esta Sala Constitucional, así como, de ser el caso, remitir un ejemplar de la normativa contentiva del artículo 30 objeto de la desaplicación efectuada, o de la norma similar traslada a la normativa vigente, en un lapso de cinco (5) días, más el término de la distancia que se fija en ocho (8) días. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:
1.-       CONFORME A DERECHO la desaplicación del artículo 30 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria, Comercio, Servicios y Similares del Municipio Maracaibo del Estado Zulia.
2.-       ORDENA al Presidente del Concejo Municipal del referido ente político territorial, informar a esta Sala Constitucional si el artículo 30 objeto de la desaplicación por control difuso se mantiene vigente; si fue trasladado en iguales términos a la actual Ordenanza que regula las actividades económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar en el mencionado Municipio, -y de ser el caso, remitir un ejemplar de la normativa correspondiente-; o si por el contrario dicha norma fue derogada en su totalidad.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase copia certificada del presente fallo a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal y al Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Zuliana.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas,  a los 15 días del mes de febrero  de dos mil trece. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,









LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,








FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

 

 

Los Magistrados,






MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN





CARMEN ZULETA DE MERCHÁN





ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES




JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER





GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
                             Ponente

El Secretario,





JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

GMGA.
Expediente n.° 12-0925




http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Febrero/68-15213-2013-12-0925.html



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