martes, 29 de enero de 2013

Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005, reiterados en las reformas parciales de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en las Gacetas Oficiales Extraordinarios No 5.800 y N° 6.015 de 10 de abril de 2006 y de 28 de diciembre de 2010, respectivamente

"...En el caso bajo estudio se ejerció un recurso de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005.

El referido recurso fue admitido por esta Sala mediante sentencia del 14 de octubre de 2005, en la cual, además, se acordó la medida cautelar solicitada por la recurrente.

Cumplidos los trámites correspondientes a la presente causa, la Sala observa lo siguiente:

a)             De la reedición de la norma:

Como punto previo debe estar Sala resolver los efectos que la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal produce sobre el presente recurso. 

En tal sentido, esta Sala ha admitido, en constante jurisprudencia, la posibilidad de pronunciarse sobre la validez de un texto que hubiera sido derogado con posterioridad a la interposición del recurso de nulidad, pues la justicia exige que si una norma derogada produjo efectos que es necesario hacer desaparecer, lo correcto es aceptar su declaratoria de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Será, en cualquier caso, discrecional para este Alto Tribunal decidir cuándo es necesario retrotraer los efectos de la declaratoria hacia el pasado, pues en ocasiones la seguridad jurídica exige mantener los efectos producidos, si su eliminación fuera contraproducente.

Asimismo, esta Sala ha aceptado pronunciarse sobre los recursos intentados contra normas de un texto derogado, si se constatase que, pese a esa derogatoria, la norma ha sido reeditada en un nuevo texto que sí se encuentra en vigor. Solución inspirada por la lógica, toda vez que sería una burla a la justicia la derogatoria de una ley o un acto de contenido normativo cualquiera y luego la reproducción de la norma cuestionada en un texto distinto al impugnado.

Es obvio que el recurso de nulidad se intenta contra un determinado enunciado legal, sin que deba importar el texto en el que se ubique. Así, si el tribunal encuentra que la norma recurrida fue derogada, pero el enunciado continúa presente y en vigor ubicado en otro lugar, tiene el deber de pronunciarse al respecto, trasladando la demanda al nuevo texto, sin necesidad incluso que el demandante lo plantee expresamente.

Según lo expuesto, ante las normas derogadas se pueden producir dos situaciones:
-          Que se haya repetido en otro texto, caso en el cual el recurso se traslada al nuevo. De proceder la denuncia, se anularía la nueva disposición, así no sea el objeto formal del recurso. Se produce, en consecuencia, una conversión del objeto de la acción.
-          Que esté absolutamente derogada, por haber desaparecido sin que ningún otro texto la recogiera, caso en el que será necesario precisar algo más: si existen efectos que corregir. De no haberlos, el recurso pierde totalmente su objeto y debe archivarse el expediente. De haberlos, el juez deberá pronunciarse, para lo cual atenderá –en todo caso y según lo indicado- a razones de seguridad jurídica que le orienten en su decisión.


Resulta además que, aun cuando la Sala se pronuncie –en el último de los dos supuestos- sobre la norma derogada, sin embargo no existirá anulación, sino la sola declaratoria de contrariedad a Derecho, puesto que es imposible anular lo que no existe. Esa declaratoria de contrariedad servirá (y es el interés del fallo) para cualquier acción que pretenda plantearse con posterioridad, para exigir el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas durante el tiempo que estuvo la norma en vigencia. Por ello, esta Sala ha declarado (fallo Nº 1982/2003) que los efectos deben estar relacionados con la esfera jurídica del demandante (Vid. Sentencia N° 2186 del 22 de noviembre de 2007, caso: José Muci-Abraham y otros).

Incluso, esta Sala ha declarado que en casos de reedición de normas, en el sentido de repetición del texto, es procedente extender los efectos de la decisión anulatoria inicial, a fin de abarcar con ellos la nueva disposición, sin necesidad de un nuevo juicio, como único mecanismo idóneo para hacer efectivo el fallo que resolvió la demanda de inconstitucionalidad (sentencias Nº 181/2006, caso: “Rafael Chavero”; y Nº 728/2006, caso: “Sonia Sgambatti”).

Ahora bien, en el caso de autos se constata que los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005, objeto de la impugnación, fueron repetidos casi textualmente y conservaron su misma numeración (únicamente se suprimió la frase Bolivariana de Venezuela de la parte final del artículo 78 eiusdem) por las reformas parciales de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicaron en las Gacetas Oficiales Extraordinarios No 5.800 y N° 6.015 de 10 de abril de 2006 y de 28 de diciembre de 2010, respectivamente, por lo que al no resultar derogados tienen plena vigencia y por ello entrará esta Sala a conocer del fondo de la pretensión de nulidad. Así se declara.

b)      Del fondo del recurso:

Para fundamentar el recurso de nulidad, la parte actora denunció la violación del artículo 144 de la Constitución Bolivariana de  Venezuela, que establece una reserva legal en materia de la regulación del régimen funcionarial nacional, estadal y municipal, al menos de los aspectos funcionariales (ingreso, ascenso, traslado, etc.) que prevé esa norma constitucional. Denunció la violación del artículo 147 in fine de la Constitución, según el cual es de la reserva legal nacional el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la Administración Pública nacional, estadal y municipal. En consecuencia, no podría una ordenanza regular esta materia.

 En virtud de lo expuesto es menester señalar que el objeto del presente recurso se circunscribe al análisis de la inconstitucionalidad parcial de la ley recurrida, por violación de la reserva del Poder Público Nacional de la legislación en materia de estatuto de la función pública y del régimen de jubilaciones y pensiones.

Así, los artículos 144 y 147 constitucionales preceptúan:

"Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.
…omissis…
Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.
Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.
La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.
La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionalesestadales y municipales” (Destacado de la Sala).

                        Por su parte los artículos constitucionales sobre los cuales descansa la reserva del Poder Nacional, son los siguientes:


Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(..)22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.(…)
32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.(…)”.

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional(…)”.

Es menester señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dedica las Secciones Segunda y Tercera del Capítulo I del Título IV a la regulación del régimen de la función pública, a fin de fijar sus principios básicos e intangibles. Es categórica la Carta Magna al respecto, evidenciándose con claridad su espíritu: la conformación de un cuerpo de funcionarios que sirvan cabalmente al Estado para el cumplimiento de sus cometidos, así como la protección reforzada y uniforme de sus derechos como corresponde a un Estado social, de derecho y de justicia, ya que, tal como precisó esta Sala al admitir el presente recurso, el Constituyente de 1999 optó por la disposición de la existencia de un Estatuto de la Función Pública que regirá los aspectos principales del régimen aplicable a los funcionarios de la Administración Pública, sin distinción alguna respecto del ámbito de la organización administrativa a la que éstos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o municipal. Precisamente, con fundamento en esa interpretación, se dictó la Ley del Estatuto de la Función Pública (reimpresa en Gaceta Oficial no. 37.522, de 6 de septiembre de 2002), cuyo artículo 1° dispone que “La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales...”.

A tal conclusión llega esta Sala luego de hacer una interpretación histórica y comparativa entre el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respecto del artículo 122 de la Constitución de 1961, cuando este último en su encabezamiento limitaba la carrera administrativa a la Administración Pública Nacional, a diferencia de la vigente en la que no se hace tal distinción y se cambia la terminología de “carrera administrativa” por “estatuto de la función pública”. Debe añadirse a lo anterior, que en el desarrollo legislativo de la carrera administrativa –actualmente función pública- se han dictado varios cuerpos legislativos que por un lado establecían un régimen funcionarial limitado al ámbito de la Administración Pública Nacional como sucedió con la Ley de Carrera Administrativa (1975) o el Estatuto de la Función Pública (2001, aunque no llegó a entrar en vigencia), frente a otros cuerpos normativos que se encargaban de hacer lo propio en la materia de función pública a nivel municipal, que comenzó en los artículos 153 y 155 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (1989) y prosiguió, una vez dictada la Constitución de 1999, con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, objeto específico del presente recurso. 

Al respecto, debe señalarse que esta Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse en un caso similar al de autos en sentencia N° 597 del 26 de abril de 2011, caso: Carlos Baralt Morán y otros, mediante la cual anuló varios artículos de una Constitución Estadal que regulaba la materia de estatuto de la función pública y seguridad social en el ámbito del Estado Zulia, por considerar que violó dicho instrumento el principio de reserva legal del Poder Nacional. Dicho fallo, en su parte motiva, señala:



“Se denunció la violación de los artículos 144 y 156.32 de la Constitución, ya que a su juicio el acto impugnado transgrede el principio de reserva legal del Poder Nacional para legislar en materia de función pública; de los artículos 2 y 168 eiusdem por la violación del principio de autonomía de los demás poderes públicos, al pretender ´extender su función legislativa y control parlamentario sobre el gobierno Municipal de Maracaibo e incluso sobre los órganos del Poder Nacional`.
Con el fin de abordar la denuncia formulada, cabe referir que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece una remisión expresa a la ley nacional para regular todo lo relativo al estatuto de la función pública, conforme al contenido de los artículos 144 y 147 eiusdem, que consagran lo que a continuación se transcribe:
(…omissis…)
Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.
En efecto, las normas constitucionales antes transcritas ´establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos` -Cfr. Sentencia de esta Sala N° 950/09-.
En tal sentido, la normativa impugnada establece que ´Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal`, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado Zulia pretendió atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal nacional, resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala establece ´toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos`, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara”. (Resaltado de la Sala)

Coherente con el criterio antes señalado, esta Sala en sentencia N° 3072, del 4 de noviembre de 2003, Caso: Fiscal General de la República, la cual anuló varios artículos de una Ley estadal que regulaba la materia de pensiones y jubilaciones en el ámbito del Estado Portuguesa, por considerar que violó dicho instrumento el principio de reserva legal del Poder Nacional. Dicho fallo, en su parte motiva, señala:

            “Esta Sala, al analizar casos similares precedentes (vid. Sentencias 819/2002 y 2724/2001), ha dejado claramente sentado que en efecto la competencia para legislar sobre el régimen de la seguridad social en general, sea o no funcionarial, corresponde en exclusiva al Poder Nacional, en atención a lo dispuesto en los artículos 86, 147, 156.22, 156.32, 187.1 del Texto Fundamental vigente, con lo que resulta inconstitucional que Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en esa materia.
En efecto, las normas mencionadas disponen lo siguiente:
(…omissis….)
De acuerdo con las citadas disposiciones constitucionales, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia esta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas, como ya lo establecía la Constitución de 1961, en su enmienda N°2.
Así, el Constituyente reafirma su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios.
En tal sentido, estima esta Sala necesario puntualizar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no está dentro de las atribuciones del Consejo Legislativo (Asamblea Legislativa en la Constitución de 1961), legislar en materia de Seguridad Social, razón por la cual resulta evidente que la Asamblea Legislativa del Estado Portuguesa invadió el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una usurpación de funciones, lo que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a declarar la inconstitucionalidad de la citada ley estadal. Así se decide”. (Resaltado de la Sala)


Ahora bien, esta Sala, congruente con su propia jurisprudencia, estima que los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No38.204 de 8 de junio de 2005, son inconstitucionales por violar la reserva legal del Poder Nacional consagrada en los artículos 144 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al atribuir la competencia a los municipios de legislar en materia de estatuto de la función pública y seguridad social. Así se decide.

En atención a las consideraciones anteriores, la Sala estima procedente la pretensión de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó en este proceso y, en consecuencia, declara la nulidad parcial delos artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005. Así se decide.

Esta Sala, en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica, declara que las normas que acaban de ser parcialmente anuladas, quedarán redactadas de la siguiente manera:

“Artículo 56: Son competencias propias del Municipio las siguientes:
(...)
h. La organización y funcionamiento de la administración pública municipal”.
“Artículo 78: Cada Municipio mediante ordenanza dictará los requerimientos de formación profesional, los planes de capacitación de los funcionarios al servicio de la administración pública municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes”.
“Artículo 95: Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
12. Ejercer la autoridad en materia del sistema de administración de recursos humanos, y en tal carácter, podrá nombrar, promover, remover y destituir, con excepción del personal de otros órganos del Poder Público Municipal”.

Declarado lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dados los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados por las autoridades municipales en aplicación de la normas anuladas en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para evitar un descontrol presupuestario en esa entidad político-territorial y preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir de que se decretó la medida cautelar el 14 de octubre de 2005Así se decide.

            Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala el 14 de octubre de 2005. Así finalmente se decide.

 


DECISIÓN


 1.- CON LUGAR del recurso de nulidad incoado por el abogado JESÚS CABALLERO ORTIZ, actuando en su propio nombre, de los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005.

2.- Se ANULAN parcialmente los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005, reiterados en las reformas parciales de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en las Gacetas Oficiales Extraordinarios No 5.800 y N° 6.015 de 10 de abril de 2006 y de 28 de diciembre de 2010, respectivamente.

3.- Que las normas que acaban de ser parcialmente anuladas, quedarán redactadas de la siguiente manera:
 “Artículo 56: Son competencias propias del Municipio las siguientes:
(...)
h. La organización y funcionamiento de la administración pública municipal”.
“Artículo 78: Cada Municipio mediante ordenanza dictará los requerimientos de formación profesional, los planes de capacitación de los funcionarios al servicio de la administración pública municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes”.
“Artículo 95: Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
12. Ejercer la autoridad en materia del sistema de administración de recursos humanos, y en tal carácter, podrá nombrar, promover, remover y destituir, con excepción del personal de otros órganos del Poder Público Municipal”.

4.- Se REVOCA la medida cautelar dictada por esta Sala el 14 de octubre de 2005.

5.- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Judicial, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial de los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005, reiterados en las reformas parciales de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en las Gacetas Oficiales Extraordinarios No 5.800 y N° 6.015 de 10 de abril de 2006 y de 28 de diciembre de 2010, respectivamente”.

6) FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 14 de octubre de 2005, fecha en la que se decretó la medida cautelar.


http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Enero/07-29113-2013-05-1315.html


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