Sala Constitucional declara Con Lugar acción de amparo para la tutela de intereses colectivos y difusos y realiza consideraciones sobre el derecho de propiedad, ejidos y urbanismo
"...De ello resulta pues, que al ser una carga fundamental del actor, la justificación de la propiedad del objeto de la demanda de reivindicación y al denunciar éste en su propio libelo, que el demandado igualmente ostenta un título a su entender fraudulento sobre el terreno que afirma de su propiedad, correspondía ineludiblemente al juzgado de instancia, realizar una análisis de la cadena de transmisión de la propiedad, ya que si bien para la demostración del derecho de propiedad, la parte accionante debió justificar no sólo el título que dice tener, sino también acreditar el dominio de la serie de causantes anteriores, esto es, que justifique el derecho del causante que le transfirió el dominio y los derechos de la serie de causantes precedentes, que es lo que originaría lo que la doctrina ha denominado la “probatio diabolica”, correspondía correlativamente al juez la obligación de ponderar sobre la base de los elementos de convicción que cursaban en autos, inclusive y especialmente, efectuar tal análisis en relación a la cadena titulativa derivada del referido documento de compraventa, para así determinar a cuál de las partes en el juicio correspondía la propiedad del bien en litigio por “aparecer con mayor derecho” (Cfr. MAZEAUD, HENRI, LEÓN Y JEAN. Lecciones de Derecho Civil, tomo II-4, p. 358, en KUMEROW, GERT. Bienes y Derechos Reales, quinta edición, Mc Graw Hill, Caracas, 1999, p. 366).
Al respecto, cabe señalar que, “una vez introducido en el proceso un elemento de prueba, el mismo es adquirido para la causa y no puede serle ya sustraído, y puede ser utilizado, por eso, ya sea por la contraparte, ya sea por el juez” (Cf. LIEBMAN, ERICO TULLIO. Manual de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1980, p. 288); y ello implica la irrenunciabilidad de la prueba evacuada, mas no de aquella admitida; así lo ha reconocido la doctrina patria, al afirmar que:
“En virtud del principio de comunidad de la prueba, no puede la parte que la ha promovido renunciar a ella una vez evacuada, pero surge la pregunta en relación a la posibilidad de renunciar a la evacuación de una prueba simplemente admitida, o, incluso, antes de su admisión.
La respuesta nos vendrá dada por el carácter dispositivo o inquisitivo del proceso (...). De regir en determinado ordenamiento el principio dispositivo en materia probatoria, la prueba no evacuada podría ser renunciada, expresa o tácitamente, por la parte, pero ello no es así en el proceso inquisitivo.
(...)
Bajo la vigencia de la normativa procesal derogada la Corte Suprema (Sala Político Administrativa, 13-11-86) estableció:
‘Tal comunidad –situación especial– concierne exclusivamente al mérito, valor, ponderación y apreciación de la prueba cumplida, esto es, de la prueba –como dijo la Sala de Casación– incorporada o traída al juicio, esto es, a la que se cumplió, se llevó a efecto y consta en autos. Por eso la prueba pertenece al proceso cuando se cumple, pero no cuando es meramente promovida (...)’” (Cf. Mejía Arnal, L. A. “El Principio de la Comunidad de la Prueba. Su Alcance”. Revista de Derecho Probatorio, n° 1, Caracas, 1992, Editorial Jurídica Alva, pp. 164-165).
Además, con la prueba documental como sucede en el caso de autos, hay que hacer una acotación, ya que frente a ella basta sólo su promoción, para ser parte del haz de medios probatorios que serán valorados posteriormente por el juez, ya que la misma se incorpora al proceso automáticamente y no requiere de evacuación (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1915/03).
La conclusión que se obtiene de todo ello, es que al haberse abstenido de valorar el material probatorio que produjo la parte demandante, el indicado Juzgado rehusó dictar una sentencia definitiva que valorara integralmente las pruebas que cursaban en el expediente, las cuales conforme al principio de la comunidad de la prueba pueden ser libremente apreciadas y valoradas por el órgano judicial sin importar si aprovechan o no a quien las produjo, lo que hizo nugatorio el derecho de los demandados -e incluso de posibles terceros interesados en los términos en los cuales conoció esta Sala el presente amparo por la protección de derechos difusos y colectivos-, a obtener una decisión de fondo sobre la controversia planteada, fundada en el Derecho aplicable al caso y en lo alegado y probado en autos, todo ello articulado sobre criterios de justicia y razonabilidad que aseguren la tutela efectiva a las personas involucradas, sin causar indefensión ni producir discriminaciones violatorias de la Constitución (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 823/04).
Adicionalmente a lo señalado, la Sala juzga que la decisión dictada el 29 de julio de 2008, por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la indicada Circunscripción Judicial, es contraria al derecho al debido proceso sustantivo, garantizado por el artículo 257 de la Norma Constitucional, el cual además de insistir en la naturaleza instrumental simple, uniforme y eficaz que debe observar todo proceso judicial llevado ante los Tribunales de la República, establece de manera clara y precisa que el fin primordial de éste, es garantizar a las partes y a todos los interesados en una determinada contención, que las decisiones que se dicten a los efectos de resolverla no sólo estén fundadas en el Derecho, en atención a lo alegado y probado en autos, sino también en criterios de justicia y razonabilidad que aseguren la tutela efectiva de quien haya demostrado su legítima pretensión en el asunto a resolver, dado que, desde esta perspectiva, el debido proceso, más que un conjunto de formas esenciales para el ejercicio del derecho a la defensa, tal y como se desprende de las disposiciones consagradas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, deviene, conforme al mencionado artículo 257, en derecho sustantivo, regulador de las actuaciones y fallos de los órganos jurisdiccionales en su misión constitucional de otorgar tutela efectiva a toda persona que vea amenazados o desconocidos sus derechos o intereses, sean éstos individuales o colectivos (Cfr. Sentencia N° 2.807/2002), ya que resulta aún más desconcertante, que en la referida sentencia no haya realizado análisis alguno respecto a la cadena titulativa en la cual fundamenta su decisión de fondo y, se limita inexplicablemente a transcribir parcialmente dos documentos que se concretan en un contrato de compraventa y la “copia certificada de plano topográfico de ubicación del terreno en cuestión”, sin tomar en consideración, sus antecedentes y contenido, los cuales no sólo resultan relevantes, sino fundamentales al momento de resolver el fondo de la controversia planteada.
En tal sentido, el 29 de julio de 2008, por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la indicada Circunscripción Judicial, se limitó a formular la siguientes aseveraciones:
(...)
Al respecto, excluyendo cualquier referencia en torno a la ausencia de valoración sobre el documento objeto de la demanda de nulidad, si el tribunal se circunscribía a afirmar que la acción reivindicatoria versaba sobre un terreno que forma parte de una mayor extensión que se sustentaba en el supuesto título de propiedad, correspondía igualmente una análisis de la cadena titulativa, particularmente si el reconocimiento a favor de los ciudadanos José Nicolás Méndez y María Flérida Galavis de Méndez, de la posesión denominada “Resguardo Del Cercado”, comporta afirmar un derecho de propiedad, equivalente a una superficie aproximada de UN MIL TRESCIENTAS TREINTA Y SEIS HECTÁREAS CON UN MIL SEISCIENTOS METROS CUADRADOS (1.336,16 Has.), lo cual se concreta según se desprende de las actas del expediente, en sostener que un significativo porcentaje de la extensión de la ciudad de Barquisimeto del Estado Lara (aproximadamente el 4,92 %) le pertenece a los demandantes.
Esa sola circunstancia, fácilmente verificable de los documentos que señaló el referido Juzgado de Primera Instancia en lo Civil en su fallo, comportaba se insiste, el deber de abordar e incluso suponer la posible existencia de derechos de terceros de naturaleza jurídica pública y privada que podrían afirmar derechos sobre los referidos terrenos, pero aún más allá bajo el principio iura novit curia, el juez debía analizar el ordenamiento jurídico aplicable al estudio de la cadena titulativa.
Al respecto, conviene mencionar que en el caso sub iudice se desprende de las actas del expediente, que en principio dentro de la posesión denominada “Resguardo Del Cercado”, se encuentra un lote extenso de terrenos ejidos urbanos de la ciudad de Barquisimeto, que encierra los sectores nor-este conocidos como Potrerito, El Vegote, Pozo Azul, El Cercado, Lomas Verdes, Chirgua I, Chirgua II, Chirgua III, Chirgua IV y Colinas del Pinar, además de estar ocupados “(…) por más de 30.000 personas que hacen vida en el sector, con más de 5.000 viviendas, liceos, escuelas, talleres, bodegas, farmacias, templos religiosos, urbanizaciones y terrenos que han sido cedidos por el Municipio a asociaciones civiles de empleados públicos (…)”.
Igualmente, esta Sala considera oportuno resaltar además, que los ciudadanos José Nicolás Méndez y María Flérida Galavis de Méndez, en el escrito libelar contentivo de la demanda de nulidad de venta, acción de reivindicación y responsabilidad civil extracontractual, alegaron que el terreno cuya reivindicación solicitaron formaban parte de lo que se denominaba Resguardos Indígenas de Santa Rosa.
En el mismo sentido, merece ser destacado que en el desarrollo de la audiencia constitucional, esta Sala concedió el derecho de palabra a los representantes de los Consejos Comunales Ricardo Giménez, El Cercado, Pozo Azul, Lomas Verde Este, Ondas del Cercado, La Victoria Pozo Azul y Chirgua I, quienes expusieron la situación de los pobladores de los lotes de terreno de los cuales los ciudadanos José Nicolás Méndez y María Flérida Galavis de Méndez, alegan ser legítimos propietarios.
Estos representantes comunales, en su exposición advirtieron que los terrenos que actualmente ocupan pertenecían a lo que antiguamente se conocía como “Resguardo Indígena de Santa Rosa”, constituido por las tierras reconocidas a los indígenas de la etnia de los gayones, quienes según la tradición oral, al momento de la división del resguardo decidieron frenar la repartición que posiblemente acabaría con su comunidad y, asumiendo la propiedad como el espacio en el que se desarrollaba su población, decidieron levantar una cerca natural, que posteriormente le otorga el nombre al sector del Resguardo del Cercado.
Asimismo, expusieron, que los terrenos que formaban parte del resguardo indígena y que no habían sido adjudicados, por ley se transformaron en ejidos, por lo que el Municipio Iribarren del Estado Lara es el encargado de velar el desarrollo que se pretenda realizar dentro de los mismos.
Ello así, esta Sala observa que en la época colonial el dominio de las tierras descubiertas correspondía por derecho de conquista, a la Corona y, sólo a través de las Mercedes Reales y otros títulos, los conquistadores las podían obtener jurídicamente, siendo que los mismos habían sido despojados a quienes los detentaban originariamente, los indígenas.
A los indígenas también les era reconocido su derecho a la tierra, pero sin ningún instrumento jurídico, sólo el respeto exigido a los conquistadores para con ella. Sin embargo, las respuestas del Reino ante las denuncias de los abusos de los conquistadores, fueron tomando forma hasta constituir un cuerpo de normas que se conoce como Leyes de Indias, despojando de los mismos a los indígenas.
Sin embargo, la Corona Española reconoció a los indígenas la tenencia de las tierras que para el momento tenían menos importancia, a través de los llamados Resguardos Indígenas, que eran extensiones de tierras que aun cuando no conferían propiedad individual, “pertenecían” a la comunidad, pues tales tierras fueron adjudicadas a la comunidad y no a individuos, no obstante, eran divididos en tierras para la cría y tierras para la agricultura; a su vez estas últimas eran divididas en solares individuales para la construcción de pequeñas casas para resguardarse de las lluvias y lotes para las labranzas (Vid. BASTIDAS VALECILLOS, LUIS. Las Tierras Comunales Indígenas en la Legislación Venezolana. Estudio de un caso. Revista CENIPEC 21-2002. p. 51).
El resguardo indígena se constituía así en una unidad territorial y económica, conformada por un territorio reconocido por la Corona a una comunidad indígena con título de propiedad colectiva o comunitaria que se rige por pautas y tradiciones culturales propias, que en conjunto era inalienable, pero el usufructo de la tierra era familiar y colectivo.
Al aumentar el valor económico de la tierra, por efectos del crecimiento de la población y por las necesidades económicas del imperio español debido a las guerras con Europa, se estimó que debían buscarse otras fórmulas para la entrega de tierras, de tal manera que a la vez se pudiera conseguir un ingreso por ellas. Así, se introdujo la modalidad de afectar las tierras vendiéndolas a quienes pudieran pagarlas. A los que ya tenían título de propiedad, se les exigió la presentación del mismo; si eran considerados suficientes los recaudos se ratificaba dicho título; si no, debía pagarse una compensación o devolverlas al patrimonio de la Corona.
Entonces, el imperio reconocía el derecho de propiedad de los indígenas, pero codiciaban dichas tierras para poder lograr la expansión de sus dominios; mientras que el vínculo de las comunidades indígenas con la tierra ancestral rebasaba el concepto de propiedad y producción manejado por los españoles, pues para el aborigen la tierra no era sólo el lugar de donde se obtenían algunos alimentos para la subsistencia sino que, por el contrario, se trataba de dos elementos unidos entre sí: el territorio como identidad y la tierra como factor económico; es decir, la tierra no era considerada como un mero territorio delimitado y demarcado, sino como la generadora de vida a la que se encontraban unidos.
La Comisión de Historia de la Propiedad Territorial Agraria en Venezuela (Vid. ARCILA FARÍAS, E. El Régimen de la Propiedad Territorial Hispanoamericana. Caracas, 1968. pp. 18-25), sostiene que para finales del siglo XVIII, más de 300 comunidades habían sido beneficiarias de estos títulos -inalienables-.
La Constitución de 1821, eximió a los indígenas, dada la pobreza en que se encontraban, de seguir pagando los derechos parroquiales “(…) y de cualquiera otra contribución civil, con respecto a los resguardos y demás bienes que posean en comunidad, pero no lo estarán para los que sean de su propiedad particular” (Vid. ARMELLADA, F.C. Fuero Indígena. Ministerio de Justicia. Caracas, 1954, p. 19.).
En 1865, la Constitución Federal decreta como baldíos “(…) las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño, es decir, que no pertenecen a ejidos, a antiguos resguardos de indígenas, a corporaciones, ni a personas particulares” (Vid. ARMELLADA, F.C. Fuero Indígena. UCAB. Caracas, 1977. p. 135).
Pero, posterior a ello, surge la Ley de 1885, que consideró a los indígenas los propios dueños de sus tierras a cambio de dividirlas en el término de dos años, so pena de perderlas si no lo hacían. Transcurrieron los años y al no haberse consumado las divisiones, el Ejecutivo en 1889, resolvió que los indígenas podían continuar en la posesión pacífica y ordenada de sus resguardos hasta tanto se reglamentara la mencionada Ley.
La Ley de Resguardos Indígenas de 1904, reconoce a los indígenas como absolutos dueños de sus tierras, pero para poder adquirir título definitivo de propiedad, “(…) los poseedores deben ocurrir a la Oficina de Registro del Distrito donde se ubican sus terrenos, a hacer protocolar la escritura o documento que legitime su posesión. Se arguye que un título colonial sin protocolizar, de nada le sirve a sus dueños, y el Estado puede disponer de estas tierras (…). El artículo 3° de esta Ley, confabulado con los respectivos de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, ha abierto las puertas a una pseudo-interpretación de la ley: ‘Pasan a formar parte del dominio y propiedad de la nación los terrenos de las comunidades indígenas ya extinguidas y aquellos cuya posesión no pueda justificarse con títulos auténticos o supletorios’ (Vid.GONZÁLEZ, CARMEN JOSEFINA. Tenencia de Tierras y los Indígenas. Revista de la Procuraduría Agraria Nacional. Caracas, 1980. p. 86).
Ahora bien, con la promulgación de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, el 13 de agosto de 1909, se incluye por primera vez a los ejidos al lado de los baldíos, manteniéndose el régimen de inalienabilidad originariamente predicado por las Partidas y por las Leyes de Indias.
La vigente Ley de Tierras Baldías y Ejidos, dictada en 1936, en relación a las tierras indígenas señala en su artículo 1 lo siguiente: “Son baldíos todos los terrenos que estando dentro de los límites de la República, no sean ejidos, ni propiedad particular, ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas jurídicas”, es decir, corresponde al Estado administrar las tierras poseídas por los indios.
Esta misma ley, enunció los terrenos ejidales en su artículo 3:
“Son terrenos ejidos:
1.- Los que en concepto de tales han venido gozando varios Concejos y poblaciones de la República que arrancan de la época colonial.
2.- Los que hayan sido adquiridos como ejidos por los respectivos Municipios de conformidad con las Leyes que han regido anteriormente acerca de la materia.
3.-Los resguardos de las extinguidas comunidades indígenas. Respecto a estos terrenos se respetarán los derechos adquiridos individualmente por los poseedores de fracciones determinadas conforme a la Ley de 8 de abril de 1904 y los derechos adquiridos por prescripción.
4.-Los terrenos baldíos y privados que pasen al dominio de los Municipios que los soliciten y los obtengan de conformidad con las disposiciones de la presente Ley”.
Entonces, a partir de lo dispuesto en el citado artículo 3, se verifica una especie de conversión implícita de los resguardos indígenas en ejidos, en tanto las comunidades indígenas se encontraran extintas, ya que el primordial interés se dirigía a que las tierras pudieran servir al mantenimiento de los antiguos ayuntamientos.
Es así como, el ejido fue asumiendo una acepción hacia un bien que aunque se preservaba para usos comunales, comenzó a ser explotado económicamente sin que su propiedad fuera traspasada, de modo tal que de bienes comunales propios protegidos por la inalienabilidad, se fueron transformando en un género que comprendía igualmente tierras sometidas al dominio de los municipios, pero económicamente explotadas.
En la Constitución de 1961, se ratificó en un todo el régimen de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los ejidos, a tenor de lo dispuesto por su artículo 32, adicionando a la excepción de inalienabilidad constituida por su destinación a fines de reforma agraria.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aporta un nuevo escenario en lo que se refiere a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, ya que en su preámbulo se reconoce a la República venezolana como multiétnica y pluricultural, además de reconocer derechos a los pueblos indígenas.
Asimismo, dispone en su artículo 181, la declaración constitucional de la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los ejidos, estableciendo que sólo podrán enajenarse previo cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que ellas señalen, en concordancia con la Constitución y la legislación que se dicte para desarrollar sus principios.
Dicha norma, también declara ejidos los terrenos sin dueño situados en el perímetro del área urbana de las poblaciones del Municipio, respetando los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos, y las tierras baldías ubicadas en dicha área urbana; excluyéndose de dicha condición ejidal las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas.
Así, a partir de la entrada en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las tierras tradicionalmente baldías situadas en las zonas urbanas, quedaron automáticamente convertidas en terrenos ejidales, y por tanto sometidas al régimen de protección especial o exorbitante representado por las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad que predica la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, para los bienes del dominio público municipal.
Entonces, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, estableció los presupuestos de la política de enajenación de ejidos, añadiendo, a la ya tradicional previsión normativa que permite su enajenación para la construcción de viviendas, la posibilidad de enajenarlos “(…) para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales”.
Ninguna de las anteriores circunstancias, fue al mencionada y menos analizada, por ninguno de los tribunales que conocieron la causa sometida a consideración de esta Sala, con lo cual, en el referido proceso no generó una resolución del fondo del asunto planteado, en atención a lo alegado y probado en autos, ni en criterios de justicia y razonabilidad que aseguren la tutela efectiva de quien haya demostrado su legítima pretensión en el asunto a resolver, por lo que al evidencia el desconociendo principios fundamentales relativos al debido proceso, el derecho a la defensa y a la seguridad jurídica. Así se declara.
Ahora bien, esta Sala en conocimiento de su propia actividad jurisdiccional considera pertinente dada la similitud del presente caso, con otros objeto de conocimiento por este órgano jurisdiccional (Cfr. Sentencia N° 1.111/11), debe precisar en un contexto histórico y teleológico del ordenamiento jurídico el contenido y alcance del derecho de propiedad, fundamentalmente en áreas urbanas.
En atención a ello, debe determinarse el contenido del derecho de propiedad en sentido abstracto y al efecto, se advierte que el Constituyente de 1999 garantizó la consagración del derecho de propiedad, en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone:
“Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.
Al efecto, resulta conveniente citar sentencia de esta Sala N° 403/2006 donde se delimitó el contenido y los límites del derecho de propiedad en razón del interés social, en la cual se expuso:
“En este contexto, se aprecia que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.
Por ello, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo.
La incorporación de exigencias sociales, con fundamento en la utilidad individual y función social al contenido del derecho a la propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido, ya que, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario, hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito, en este sentido, cabe destacar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución.
No obstante lo expuesto, cabe advertir que la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho y, por tanto, la definición de la propiedad que en cada caso se infiera de las leyes o de las medidas adoptadas en virtud de las mismas, por lo que ello puede y debe ser controlado por esta Sala Constitucional o por los órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Finalmente, debemos advertir que entendiendo la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como derecho subjetivo, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica limitada exclusivamente al tipo abstracto descrito en el Código Civil, sino que la misma ha sido reconducida en virtud de la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, produciéndose una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos, como entre ellos podría citarse el aprovechamiento del suelo, así como la delimitación y restricción del derecho de edificación en ciertos casos. (Vid. REY MARTÍNEZ, Fernando, ‘La Propiedad Privada en la Constitución Española’, Centro de Estudios Constitucional, pp. 304-327)”.
En igual sentido, debe citarse sentencia del 6 de abril de 2001 (caso: “Manuel Quevedo Fernández”), en la cual se estableció:
“...el núcleo del derecho de propiedad está configurado, no sólo por lo que subsiste de la noción individualista que hizo fortuna a la sombra del Estado Liberal, la cual consideraba al derecho de propiedad desde una noción abstracta como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.
Esta noción integral del derecho de propiedad es la que está recogida en nuestra Constitución, por lo que los actos, actuaciones u omisiones denunciados como lesivos del mismo, serían aquellos que comporten un desconocimiento de la propiedad como hecho social, a lo que se puede asimilar situaciones que anulen el derecho sin que preexista ley alguna que lo autorice”.
Con fundamento en lo expuesto, se aprecia ciertamente que el derecho de propiedad no es un derecho absoluto carente de limitación, ya que puede el Estado bajo ciertas circunstancias imponer cargas o gravámenes sobre el mismo (vgr. impuestos, servidumbres), los cuales pueden ser soportables o no en cuyo caso, nacen para el particular el ejercicio de determinadas acciones judiciales para solicitar su resarcimiento.
Conforme a lo establecido en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia que las limitaciones al referido derecho, sólo pueden ser realizadas por disposición expresa de la ley y, no por actuaciones arbitrarias de la Administración realizadas sin fundamento legal o por los órganos jurisdiccionales, mediante la emisión de decisiones judiciales que desnaturalicen la esencia o el núcleo medular de dicho derecho. Al efecto, cabe citar sentencia de esta Sala N° 1851/2003, en la cual se expuso:
“Pero, debe señalarse que el juez, en esta sede, debe interpretar, si bien de manera casuística pero con fundamento en los límites internos y externos que perfilan toda actividad hermenéutica, el núcleo esencial de los derechos fundamentales, los cuales se encuentran contenidos en normas de diversos instrumentos jurídicos, lo que origina que la antijuridicidad constitucional respecto a ellos involucre diversos planos normativos, sean legales o sublegales; u opere en la ejecución de diversos tipos de relaciones jurídicas en cuyos elementos subjetivos intervengan tanto personas jurídicas individuales, colectivas, públicas o privadas”.
En este punto, la Sala ha advertido que en principio la determinación del contenido esencial de cualquier tipo de derecho subjetivo viene dado en cada caso por el elenco de facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a esa clase y tiene que quedar comprendido en otro, desnaturalizándose así de alguna manera. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección (Vid. Sentencia de la Sala N° 403/2006).
Pero igualmente debe advertirse, que en el sistema constitucional vigente el derecho de propiedad, no es una posición o bien jurídico aislado sobre el cual se habilitan posteriores restricciones legales, sino más bien comparte la concepción de los derecho a la libertad -el cual no es absoluto-, pues se encuentra definido a partir del propio Texto Fundamental, por lo que el Estado no puede incidir sobre el mismo forma tal que desconozca el derecho, pero los particulares tampoco pueden ostentar una tutela constitucional fuera de los limites que la propia Constitución establece en proporción o relación a su situación jurídica.
Así, en actividades como la agraria, sus agentes no pueden pretender un derecho previo, fundacional o de mayor entidad “a ser propietario”, que sólo puede ser limitado sin afectar su núcleo esencial, ya que en ese ámbito fundamental se encuentran entidades jurídicas de igual valor (constitucionales), tales como -en general- la consecución del bien común y, particularmente la seguridad jurídica, solidez y sustentabilidad, del crecimiento de la actividad agrícola para garantizar la soberanía y seguridad agroalimentaria, que se concretan en la declaratoria del propio constituyente en declarar que “régimen latifundista es contrario al interés social” (artículo 307 de la Constitución), que habilita al legislador para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular dicha actividad e impulsar el desarrollo integral del país, lo que en muchos casos comporta, su prohibición (artículo 7 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) e incluso la implementación de medios para su erradicación(vgr. Declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, expropiación agraria, del procedimiento del rescate de tierras artículos 35, 68, 82 y 97 eiusdem).
Al hilo de las anteriores consideraciones, esta Sala reitera que al no revestir los derechos fundamentales una dimensión exclusiva de reacción frente a la intervención estatal, sino también de derechos de protección, que exigen conductas positivas eficaces de todos los órganos y entes que ejercen el Poder Público, garantizando su eficacia frente a sus propias actuaciones y a la de terceros, es por lo que toda ley sectorial en materia de propiedad, bien sea de naturaleza agraria urbana o penal, se erige como una medida que el Estado debe implementar para proteger los derechos fundamentales y demás principios constitucionales.
En tanto, que la Constitución y la interpretación que en ese sentido se plasmó en la sentencia de esta Sala Nº 85/02, constituye una perspectiva que redimensiona la concepción de la función legislativa, en tanto que el legislador “tiene la obligación de legislar para la realidad nacional” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 1.178/09), “lo cual excede una perspectiva que reduzca el análisis de constitucionalidad a la opción legislativa o que la regla seleccionada no pueda sostenerse sin afectar el núcleo esencial de los derechos constitucionales (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 898/2002), en tanto que en esos casos, se asume que el legislador cuenta con la libertad de escoger una solución entre varias, incluso una más limitativa que otra u otras, quedando prohibido optar por alguna que anule por completo el derecho constitucional delimitado, sin tomar en consideración que existen circunstancias en las cuales la propia Constitución, exige bajo un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, negar la subsistencia de algún derecho fundamental a favor de otros” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 794/11).
Por ello, a la par de lo que sucede en materia de tierras en el ámbito de terrenos con vocación agraria, en lo que respecta al derecho de propiedad en zonas urbanas, existe igualmente un régimen estatutario de derecho público que se fundamenta en normas y principios constitucionales -protección a la familia y el derecho a una vivienda adecuada (artículos 75 y 82 de la Constitución)-, que se materializan en la imposición restricciones y obligaciones a los propietarios de tales inmuebles, en orden a garantizar o facilitar el acceso de “débiles jurídicos” o personas en una particular situación de desventaja frente a las condiciones imperantes en el mercado inmobiliario urbano, que imposibilitan el desarrollo de programas sociales de vivienda y hábitat, que permitan su acceso al sistema de vivienda.
En ese contexto, el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, promulgó el 21 de octubre de 2009, la Ley de Tierras Urbanas (Vid. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinario N° 5.933), cuyo objeto fundamental es regular la tenencia de tierras urbanas sin uso, aptas para el desarrollo de programas sociales de vivienda y hábitat, a fines de “(…) establecer las bases del desarrollo urbano y la satisfacción progresiva del derecho a las viviendas dignas en las zonas”, por lo que las tierras urbanas pasan a tener “(…) una función social y estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por la ley, reglamentos y normas complementarias, que a los efectos se dicten” (artículos del 1 al 6).
Igualmente, en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares, tiene por objeto regular el proceso de la tenencia de la tierra en posesión de la población en los asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, para el debido otorgamiento de los títulos de adjudicación en propiedad de las tierras públicas y privadas, con el fin de contribuir a la satisfacción progresiva del derecho humano a la tierra, a una vivienda digna y su hábitat sustentable y sostenible (artículo 1).
Pero además, se han generado otro conjunto de normas relacionadas con el ejercicio del derecho a la propiedad, con el objeto de proteger al considerado por el legislador como débil jurídico en determinadas relaciones contractuales, en este caso los arrendatarios, comodatarios, ocupantes o usufructuarios de bienes inmuebles destinados a vivienda principal, así como los adquirientes de viviendas nuevas, o del mercado secundario, contra medidas administrativas o judiciales mediante las cuales se pretenda interrumpir o cesar la ocupación legítima que ejercieren, en los precisos términos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.668 del 6 de mayo de 2011.
La anterior retícula normativa, comporta que el derecho de propiedad que aparece regulado en el artículo 115 de la Constitución, se concreta de forma particular en el ámbito urbano sobre la base de la referencia a la “función social”, como elemento estructural de la definición del referido derecho y como factor determinante de la delimitación legal de su contenido.
Así, la legislación vigente pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta y liberal de este derecho, como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes, objeto de dominio, esté llamada a cumplir.
La propiedad privada en su doble dimensión como institución y como derecho individual, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el artículo 545 del Código Civil. Por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con significado y alcance diversos. De ahí que esta Sala asuma el criterio, con general aceptación doctrinal y jurisprudencial, respecto de la flexibilidad o plasticidad actual del dominio, que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae.
Tales consideraciones tienen, su fundamento en un dato histórico y material, en tanto que la propiedad como institución, incide directamente en orden social (sistema económico, político y cultural), por lo que cada sistema constitucional asume una postura sobre ella.
Así, si bien la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, consagró en términos muy generales el derecho de propiedad entre los derechos “naturales e imprescriptibles”, siendo su conservación, junto a la de la libertad, la seguridad y la resistencia a la opresión, “el fin de toda asociación política” (artículo 2 eiusdem), debe tenerse presente que bajo el vigente sistema constitucional no es posible derivar de su contenido, que el contenido del derecho de propiedad deba responder a los principios sistema económico de mercado, como ámbito natural, frente a otros sistemas, en tanto que esta sería una interpretación constitucional distorsionada, en el cual se asumirían criterios a nuestra realidad política y social, y se asumirían preceptos propios del siglo XIX, impulsados por una corriente doctrinaria, que enfatizaba la libertad “natural” del sistema frente a la numerosa y perjudicial regulación del Antiguo Régimen.
La propia “teoría económica implica que los derechos de propiedad de redefinirán de tiempo en tiempo a medida que cambian los valores relativos de los usos diferentes de la tierra” -Cfr. POSTNER, RICHARD A. Análisis Económico del Derecho. Fondo de Cultura Económica, México 2007, p. 101-, que en materia urbana se concreta en el deber de los órganos que ejercen el Poder Público de garantizar el derecho a acceder a una vivienda adecuada, mediante el ejercicio de sus competencias constitucional y legalmente establecidas, ya que como bien señaló esta Sala “la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como derecho subjetivo, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica limitada exclusivamente al tipo abstracto descrito en el Código Civil, sino que la misma ha sido reconducida en virtud de la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, produciéndose una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos, como entre ellos podría citarse el aprovechamiento del suelo, así como la delimitación y restricción del derecho de edificación en ciertos casos. (Vid. REY MARTÍNEZ,FERNANDO, La Propiedad Privada en la Constitución Española, Centro de Estudios Constitucional, pp. 304-327)” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 403/06).
Ello responde, a elementos fácticos como el carácter esencialmente limitado de las zonas urbanizables -vgr. Limitaciones de carácter natural o legal, como podrían ser zonas de explotación agrícola necesarias para la garantía de la soberanía y seguridad agroalimentaria, o bien zonas en las cuales el desarrollo urbano sustentable no es posible por condiciones naturales- o el crecimiento de la población al cual el Estado debe satisfacer su necesidad de acceder a una vivienda adecuada.
Por lo tanto, es sobre el derecho a acceder a una vivienda adecuada contenido en el artículo 82 de la Constitución, que se sustenta no sólo la obligación de material de otorgar las estructuras o unidades habitacionales adecuadas, seguras, cómodas, higiénicas, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias -con lo cual se garantiza igualmente el derecho a un entorno urbano adecuado y sustentable-, cuya obligación se corresponde en principio con las competencias que ejerce la Administración Pública, sino con igual rigor en la necesidad de un marco normativo y jurisprudencial que permitan las condiciones necesarias para el correcto aprovechamiento de los bienes inmuebles.
Así, sobre la base del artículo 82 de la Constitución la protección del derecho de propiedad, comporta garantizar la concepción integrada y unitaria su función social que se concreta en la función social del dominio del suelo y la función social del dominio útil urbano, que se deberá regular en cada caso por los órganos competentes.
El nuevo paradigma urbanístico derivado del contenido del artículo 115 en concordancia con el 82 de la Constitución, propende a que los órganos que ejercen el Poder Público en el marco de sus competencias, logren desligar del derecho de propiedad, la facultad de urbanizar y edificar, de forma que se elimine de forma definitiva el monopolio de la propiedad, “a apropiarse del aprovechamiento urbanístico generado por los planes, y, de esta manera, del plusvalor que de los mismos se deriva (…). A sacar de las manos muertas de los propietarios del suelo el derecho de desarrollo urbano, permitiendo la entrada en ese mercado, hasta ahora restringido, a la libertad de empresa. La liberalización más completa de cuantas hayan sido imaginadas: la posibilidad de urbanizar y edificar en suelo ajeno. Esa sería la idea motriz de la nueva legislación (…), la cual buscaría contrarrestar la inelasticidad de la oferta de suelo abriendo el mercado a la más amplia competencia” (ROCA, J. (2007) García-Bellido y La Renovación Del Paradigma Urbano: Post-Escriptum A La Propiedad Desagregada. Revista Ace. Número 3. Febrero 2007), en el cual participa conforme al ordenamiento jurídico diversos entes y órganos públicos e incluso a optar por cualquier otra medida que permita y garantice un desarrollo urbano adecuado y sustentable (vgr. Creación de cargas tributarias o de sanciones pernales o administrativas).
Tomando en consideración, que en algunos casos tal como lo ha señalado esta Sala “debe destacarse que cuando la limitación provenga de un hecho posterior a la constitución del derecho de propiedad, y sea esta misma conforme a las finalidades de utilidad pública o interés social, es decir, que su actividad sea completa y comprensiblemente lícita y dictada dentro del marco del ordenamiento jurídico, procede afirmar en este orden de ideas, la consecuente disminución del derecho de propiedad del propietario, lo cual sí conlleva a la desnaturalización de su núcleo esencial y degeneraría indefectiblemente en la reparabilidad de los daños causados, en virtud de la no soportabilidad de un sacrificio particular, como consecuencia de una rezonificación de un área (…). Visto lo expuesto, se aprecia que las limitaciones urbanísticas en principio no vacían de contenido el derecho de propiedad, ni implican en los supuestos de la delimitación de la zonificación la inexistencia de tal derecho que conlleve a la reserva o cesión del referido inmueble, lo que pudiera proceder en caso, como bien se expuso anteriormente ante un cambio de rezonificación, es la procedencia de la garantía indemnizatoria por la responsabilidad patrimonial de la Administración” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 403/06).
Lo cardinal en este sentido, es destacar que siendo necesario el desarrollo de un proceso de urbanización conforme a los principios que la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la propiedad en áreas urbanas, no puede estar sometida a la sola voluntad de su propietario, sino por el contrario, debe partir de la ineludible adecuación de los diversos intereses públicos y privados, en orden a garantizar la utilización óptima o eficiente del suelo o de los inmuebles que en él se encuentran y la satisfacción del interés general, cumpliendo en cada caso se insiste, con las garantías que la propia Constitución reconoce a quienes detenten algún derecho de propiedad en zonas urbanas. Por lo tanto, es a través de la legislación que se debe disponer un conjunto de técnicas de intervención, que habiliten a la Administración a disciplinar directa (vgr. Zonificación urbanística) o indirectamente (vgr. Cargas tributarias) la función social de la propiedad en tales áreas (Cfr. MARTÍN GELLERMANN. La Propiedad Urbana en Alemania. En JAVIER BARNÉS (COORDINADOR). Propiedad, Expropiación y Responsabilidad. La Garantía Indemnizatoria en el Derecho Europeo y Comparado. Tecnos, Madrid, 1995, p. 275-303).
Ahora bien, vista la violación de derechos y principios constitucionales acaecidos en el proceso objeto de amparo, esta Sala declara con lugar la presente acción de amparo constitucional y, en consecuencia, se anula la decisión dictada el 23 de marzo de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, con sede en Barquisimeto; igualmente, se anula la sentencia dictada el 29 de julio de 2008, por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la indicada Circunscripción Judicial.
Como consecuencia de la anterior declaratoria, esta Sala advierte que el inmueble objeto de la acción de reivindicación intentada por los ciudadanos José Nicolás Méndez y María Flérida Galaviz de Méndez, contra el Municipio Iribarren del Estado Lara y el Instituto de la Vivienda, a decir de la representación judicial de estos últimos, son ejidos urbanos y por tanto, son bienes del dominio público municipal sometidos al régimen de protección de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y, que además de la nulidad pretendida recae sobre una compra venta celebrada entre la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara y el Instituto Municipal de la Vivienda de dicho Municipio; asimismo, la acción de reivindicación fue intentada contra dicho Instituto de la Vivienda, por lo cual, mal podría calificarse la misma como de índole civil, toda vez que al invocarse la presencia del Municipio bajo el argumento de ser el verdadero titular del derecho frente al demandante (por ser terrenos ejidos), otorgó un matíz diferente al curso de la causa, ya que se constituyó en un conflicto judicial frente a la Administración local, configurado por el contencioso administrativo de las demandas.
Al establecerse este carácter, mal podría asignarse la competencia para el conocimiento del juicio al Juzgado de Primera Instancia en materia civil ordinaria bajo el argumento que se trataba de una demanda de carácter civil; por el contrario, la asignación para la primera instancia debe corresponder a un Juzgado Superior Contencioso Administrativo, el cual garantizaría el derecho al juez natural y además somete el conocimiento de la controversia a las previsiones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declara que el Juzgado Competente para conocer la causa principal que dio origen a la presente acción, es el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por lo cual se ordena remitir a dicho Juzgado el expediente contentivo del juicio por nulidad de venta, acción de reivindicación y responsabilidad civil extracontractual, intentado por los ciudadanos José Nicolás Méndez y María Flérida Galaviz de Méndez, contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara y el Instituto Municipal de la Vivienda del Municipio Iribarren del Estado Lara, a fin de que dicte nueva decisión en primera instancia, con arreglo al presente fallo y con expreso pronunciamiento sobre los alegatos y pruebas presentadas, en apego a la normativa legal adjetiva y respeto a los derechos constitucionales, sin incurrir en las infracciones señaladas.
Finalmente, se revoca la medida cautelar acordada por esta Sala el 2 de noviembre de 2011. Así se decide..."
