SPA Nulidad de artículos del Reglamento del Personal Docente e Investigación de la UCV
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la solicitud de nulidad de los artículos 3, 11 literal c), 15, 29, 31, 43, 71, 100 y 103 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, aprobado por el Consejo Universitario en sesión del 6 de enero de 1999 y publicado en la Gaceta de la Universidad Central de Venezuela, Edición Especial del 20 de mayo de 1999.
Denuncian los recurrentes que las citadas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad e ilegalidad, por las razones siguientes:
1.- Aducen concretamente que el contenido del encabezado del artículo 3 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, “...atenta contra la carrera en el escalafón universitario de los Profesores e Investigadores, a medio tiempo y a tiempo convencional, o los que aspiran tener tal condición en los cargos a medio tiempo y a tiempo convencional, ya que como a los mismos sólo se les abr[e] el concurso de manera excepcional como expresamente lo contempla el artículo objeto de impugnación-, tales Profesores, investigadores o aspirantes a tales, no pueden ingresar al escalafón universitario y por tanto, no pueden ascender dentro del mismo, ni ser considerados personal fijo de la Universidad Central de Venezuela, con todos los beneficios académicos, de seguridad social y económicos en general que ello implica, hasta que excepcionalmente se les abra concurso de oposición y resulten ganadores del mismo...”.
En tal sentido, indicaron que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “...la carrera constituye la regla y a ella sólo se ingresa por concurso, precepto del cual no pueden excluirse los Profesores e Investigadores de una Universidad del Estado, como lo es la Universidad Central de Venezuela, ya que de hacerlo se violaría flagrantemente el espíritu, propósito y razón del Constituyente...”.
En el mismo orden de ideas, la representación del Ministerio Publico considera que el señalado artículo “...viola flagrantemente el principio constitucional consagrado en el artículo 146 de la Carta Magna, según el cual el ingreso de los funcionarios públicos a la carrera administrativa será a través de los concursos de oposición, en virtud de la limitación que establece a los profesores contratados a medio tiempo convencional...”.
En razón de lo anterior, aduce que el mencionado artículo 3 cuya nulidad ha sido requerida debe ser analizado “...a la luz del derecho a la igualdad y a la no discriminación de los profesores que puedan entrar a la carrera de Docencia en la Universidad Central de Venezuela...”.
Al respecto, resulta pertinente transcribir el contenido del encabezado del citado artículo 3 objeto de impugnación:
“...Artículo 3º. Sólo podrán ser objeto de concursos aquellos cargos que por su naturaleza revistan el carácter de permanentes y para los cuales exista la adecuada previsión presupuestaria. Los concursos de oposición se abrirán preferentemente para los cargos a dedicación exclusiva y tiempo completo, y de manera excepcional para profesores a medio tiempo y tiempo convencional de acuerdo a lo previsto en el presente reglamento...”.
Para la Sala, el análisis de la citada norma conlleva el estudio y comprensión de otras disposiciones del Reglamento en referencia, así como del instrumento jurídico que le sirve de fundamento, es decir, la Ley de Universidades (publicada en la Gaceta Oficial N° 1.429 Extraordinario del 8 de septiembre de 1970), cuyo artículo 86 establece la siguiente clasificación del personal docente y de investigación:
“...Artículo 86.- Los miembros del personal docente y de investigación se clasificarán en las siguientes categorías: miembros Ordinarios, Especiales, Honorarios y Jubilados...”.
La mencionada Ley de Universidades también precisa las subsiguientes categorías de los miembros Ordinarios del personal docente y de investigación:
“...Artículo 87.-Son miembros Ordinarios del personal docente y de investigación:
a) Los Instructores;
b) Los Profesores Asistentes;
c) Los Profesores Agregados;
d) Los Profesores Asociados; y
e) Los Profesores Titulares
Debe tenerse en cuenta que la referida clasificación alude a la categoría de escalafón correspondiente producto del cumplimiento de una serie de requisitos (previstos en los artículos 85 y 89 eiusdem), relativos a las credenciales académicas, méritos científicos, años de dedicación y calidad del servicio del Profesor en cuestión.
Así, para mejor comprensión del asunto ha de entenderse por Escalafón el conjunto ordenado y jerárquico de categorías que se establecen para clasificar a los Profesores Ordinarios siguiendo la terminología utilizada por la Ley en referencia, de acuerdo con sus títulos universitarios, experiencia académica y profesional, producción intelectual, calidad de los servicios prestados a la Universidad y tiempo de vinculación a ella.
Por otra parte, la mencionada Ley de Universidades desarrolla la clasificación del personal docente y de investigación teniendo en consideración el tiempo que éstos consagren a sus actividades académicas. En tal sentido el artículo 104 eiusdem dispone:
“(...) el personal se clasificará en:
a) Profesores de dedicación exclusiva;
b) Profesores a tiempo completo;
c) Profesores a medio tiempo; y
d) Profesores a tiempo convencional...”.
Lo expuesto, cobra especial importancia para este órgano jurisdiccional ya que como ha reiterado en su jurisprudencia, de conformidad con la disposición contenida en el artículo 4 del Código Civil: “... A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión entre sí y la intención del legislador...”.
Atendiendo a dicho precepto, de la lectura global de las disposiciones antes transcritas, debe entenderse que cualquiera de los miembros del personal docente y de investigación de la Casa de Estudios en referencia son Profesores Ordinarios, indistintamente de la categoría de escalafón a la que pertenezcan (Instructor, Asistente, Agregado, Asociado o Titular) y el tiempo que consagren a sus actividades académicas (Profesor de dedicación exclusiva, a tiempo completo; medio tiempo y a tiempo convencional), y por ende, son considerados personal permanente de la Universidad, cuyo ingreso necesariamente, debe efectuarse por concurso de oposición, en los términos establecidos en el único aparte del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece:
“(...) El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia...”.(negrillas de esta decisión).
Conforme con la citada norma y a los efectos de determinar la procedencia o no de las denuncias expuestas por los accionantes en relación al mencionado artículo 3 del Reglamento recurrido, esta Sala considera que su análisis debe ir aunado al del artículo 2 eiusdem, el cual que dispone:
“...Artículo 2.- El ingreso como miembro ordinario del personal docente y de investigación de la Universidad Central de Venezuela sólo puede efectuarse por concurso, por incorporación de miembros del personal ordinario de otras Universidades o por reincorporación de profesores que hubieran dejado de ser miembros del personal ordinario de la Universidad Central de Venezuela. Los miembros del personal ordinario de otras Universidades que se incorporen a la Universidad Central de Venezuela deberán entregar constancia certificada de que ingresaron por concurso de oposición en su Universidad de origen y que han ascendido por la vía del Trabajo de Ascenso prevista en la Ley de Universidades...”. (Destacado de esta sentencia).
Nótese que todos los supuestos planteados en el citado artículo para determinar el ingreso a la Universidad Central de Venezuela, hacen referencia a la categoría de miembros ordinarios del personal docente y de investigación. Es decir, que en todo caso, el personal ordinario sólo puede ingresar a dicha Universidad mediante el correspondiente concurso de oposición, incluso, como indica el mencionado dispositivo, cuando se trate de un miembro ordinario de otra Universidad que quiera incorporarse, deberá entregar la constancia certificada que demuestre que ingresó en su Universidad de origen por concurso de oposición y así también, que ascendió en el escalafón por la vía del Trabajo de Ascenso prevista en la citada Ley de Universidades.
En consecuencia de lo anterior, al analizar seguidamente el contenido del artículo 3 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela recurrido se observa, que dicho dispositivo señala: “...sólo podrán ser objeto de concursos aquellos cargos que por su naturaleza revistan el carácter de permanentes...”, mencionando a renglón seguido que dichos concursos únicamente podrán efectuarse cuando exista adecuada previsión presupuestaria.
La previsión contenida en la primera parte del cuestionado artículo pareciera, en principio, cónsona con el hecho de que todos miembros ordinarios del personal docente y de investigación (profesores a dedicación exclusiva, a tiempo completo; medio tiempo y a tiempo convencional), son miembros permanentes o de planta, según la terminología utilizada en otros ordenamientos jurídicos, y por ende, todos ellos, deben o han debido ingresar mediante concurso de oposición.
Distinta es la situación para los miembros especiales del personal docente y de investigación (auxiliares docentes y de investigación, investigadores y docentes libres y profesores contratados, atendiendo a la clasificación prevista en el artículo 88 de la Ley de Universidades), los cuales ingresan a la mencionada Casa de Estudios si llenan los requisitos generales para ser miembro del personal docente y de investigación, previstos en el artículo 85 de la Ley en referencia y además cumplen con los extremos exigidos en las secciones II, III y IV del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, referentes en su mayoría a los términos de la contratación y su posterior aprobación por parte de la autoridades competentes de la citada Universidad.
Sin embargo, debe enfatizarse que el personal previsto en el aludido artículo 88, puede igualmente pasar a formar parte de los miembros ordinarios del personal docente y de investigación, en cuyo caso necesariamente, deberán participar en el correspondiente concurso de oposición que se abriría a tales efectos. De lo contrario, tal y como ha sido denunciado por los accionantes, se coarta el derecho de los miembros ordinarios a ascender en el escalafón si su dedicación a la Universidad es a medio tiempo o a tiempo convencional y asimismo, a los miembros especiales para acceder y formar parte de los miembros ordinarios en la categoría correspondiente.
Por ello, en opinión de este Máximo Tribunal el citado artículo 3 en su conjunto resulta contradictorio ya que vulnera el contenido del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y además, las disposiciones transcritas de la Ley de Universidades, resultando por tanto, inconstitucional e ilegal, puesto que, contrario a lo indicado, en la precitada norma impugnada se establece: “...Los concursos de oposición se abrirán preferentemente para los cargos a dedicación exclusiva y tiempo completo, y de manera excepcional para profesores a medio tiempo y tiempo convencional de acuerdo a lo previsto en el presente reglamento...”.
Por consiguiente, en el contexto que se viene explanando la disposición recurrida contradice los principios constitucionales inherentes al ingreso de los funcionarios de carrera por concurso de oposición consagrados en el referido artículo 146 de la Constitución y 104 de la aludida Ley, ya que como se ha indicado, todos los miembros del personal ordinario deben ingresar por concurso y así mismo, optar por su ascenso en el escalafón ya que la dedicación como Profesor a medio tiempo o a tiempo convencional no va en detrimento de la calidad de los servicios o excelencia de sus méritos académicos.
Contrario a lo indicado, equívocamente, los apoderados judiciales de la Universidad Central de Venezuela sostienen que, “...la exclusividad del profesor universitario a la labor de investigación y enseñanza del alumnado, permite maximizar el éxito en la formación de profesionales integrales y de profundo conocimiento...”.
Por tanto, además de cuestionable resulta inconstitucional e ilegal que sólo “excepcionalmente”, los profesores que prestan sus servicios a medio tiempo o a tiempo convencional puedan participar en los concursos de oposición, siendo que también son miembros ordinarios y deben gozar de iguales condiciones para concursar que aquellos que pueden dedicarse exclusivamente o a tiempo completo a la Universidad y para los cuales, según aducen los apoderados judiciales de la recurrida “preferentemente” se efectúan dichos concursos, quedando entonces abierta bajo las premisas del citado artículo 3, la facultad discrecional para que la Administración confiera un trato discriminatorio al resto de los miembros del personal docente y de investigación que quieran ingresar o ascender en el escalafón, razón ésta por la que el citado artículo recurrido, resulta también violatorio al derecho a la igualdad denunciado.
En consecuencia, vista la contrariedad a Derecho contenida en la mencionada disposición impugnada, esta Sala debe declarar procedentes las denuncias de inconstitucionalidad e ilegalidad expuestas por los accionantes y en consecuencia, la nulidad del citado encabezado del artículo 3 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación. Así se decide.
2.- Con respecto a la denuncia de inconstitucionalidad e ilegalidad del literal “c” del artículo 11 del Reglamento impugnado, los accionantes alegaron que dicha norma “...contempla una potestad discrecional de los Consejos de Facultad que resulta arbitraria y excede los límites del ejercicio de cualquier potestad discrecional...”.
Agregaron, que la inconstitucionalidad del citado artículo deviene de la violación al principio de tipicidad administrativa, ya que “...esos Consejos pueden despenalizar o eliminar la ‘otra sanción’ que implica que además de la remoción del docente o investigador como única sanción que establece como consecuencia el artículo 110 de la Ley de Universidades por la comisión de las faltas allí previstas, ese docente o investigador no pueda inscribirse en un concurso de oposición...”.
En su opinión, la citada disposición también viola el principio de seguridad jurídica, ya que el investigador o profesor no sabe cuándo al haber sido sancionado por la comisión de una falta prevista en el artículo 110 de la Ley de Universidades, dará lugar a su remoción y además lo imposibilitará para inscribirse en un concurso.
Señalaron, que dicho artículo impugnado resulta además desproporcionado “...ya que conforme al mismo, el docente o investigador, nunca más podrá inscribirse en un concurso, salvo que los Consejos de Facultad consideren lo contrario...”. (negrillas del libelo).
Finalmente, en relación a dicha disposición indicaron que, “...viola el debido proceso administrativo, por cuanto a pesar que remite al artículo 110 de la Ley de Universidades el cual tipifica las faltas disciplinarias, cuando le otorga a los Consejos de Facultad la competencia para determinar la naturaleza de esas faltas y en tal sentido evaluar cuál de ellas imposibilitan la inscripción de un aspirante a un concurso de oposición y cuáles no, ésto no [fue establecido] en el acto administrativo sancionatorio por la comisión de la falta prevista en el artículo 110...”. (Sic).
Por su parte, la representación del Ministerio Público aseguró que dicha disposición, así como el contenido del artículo 103 también impugnado, “...violan el principio de legalidad, en virtud de que autorizan al Consejo de Facultad de manera subjetiva, para permitir o impedir que un aspirante que haya sido sancionado por una conducta tipificada en el artículo 110 de la Ley de Universidades, pueda participar o no en el concurso para el ingreso a la carrera...”.
A los efectos de analizar las denuncias expuestas por los accionantes la Sala observa, que tanto el literal “c” del artículo 11, como el artículo 103 recurridos, se refieren en distintos términos, a las causales dedestitución y remoción del personal docente y de investigación y sus consecuencias, por ello, seguidamente se analizan dichos artículos en los cuales se establece:
“...Artículo 11. Para poder inscribirse en los concursos, además de las condiciones generales de orden moral, cívico y científico señaladas en la Ley de Universidades, los aspirantes deberán reunir los siguientes requisitos:
(...)
c) No haber sido removido del personal docente y de investigación, ni haber sido objeto de resolución de contrato por incumplimiento, ni haber sido sancionado por una falta de las previstas en el artículo 110 de la Ley de Universidades, a menos que el correspondiente Consejo de Facultad considere que la falta en referencia sea de naturaleza tal que haga que el ingreso del sancionado al personal docente y de investigación, no sea contrario al interés institucional de la Universidad...”.
“...SECCIÓN VII
DEL RECHAZO Y DE LA NO PRESENTACIÓN OPORTUNA DE LOS TRABAJOS DE ASCENSO
Artículo 103. Si los trabajos presentados por un aspirante para el ascenso a la categoría de Agregado, fuesen rechazados por dos (2) veces, el autor será removido del personal docente y de investigación...”.
Para analizar el contenido del citado numeral “c” del artículo 11 recurrido, resulta de importancia transcribir también, el contenido del mencionado artículo 110 de la Ley de Universidades (8 de septiembre de 1970), al que alude el dispositivo cuestionado, el cual establece:
“Artículo 110.- Los Profesores Titulares, Asociados, Agregados y Asistentes, sólo podrán ser removidos de sus cargos docentes o de investigación en los casos siguientes:
1.-Cuando individual o colectivamente participen en actividades o manifestaciones que lesionen los Principios consagrados por la Organización de las Naciones Unidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos;
2.-Cuando participen, o se solidaricen activamente con actos o medidas que atenten contra la inviolabilidad del recinto universitario, o contra la integridad de la Institución o la dignidad de ella o de cualquiera de sus miembros:
3.-Por notoria mala conducta pública o privada;
4.- Por manifiesta incapacidad física;
5.-Por incapacidad pedagógica;
6.-Por dejar de ejercer sus funciones;
7.-Por haber dejado de concurrir injustificadamente a más del 15% de las clases que deben dictar en un período lectivo; por incumplimiento en las labores de investigación; o por dejar de asistir injustificadamente a más del 50% de los actos universitarios a que fueran invitados con carácter obligatorio o en el mismo período;
8.-Por reiterado y comprobado incumplimiento en los deberes de su cargo...”.
Observa la Sala, que el citado artículo de la Ley que rige la materia tipifica las causales que pueden dar lugar a la remoción de los miembros ordinarios del personal docente y de investigación, de allí que se refiera expresamente a los “Profesores Titulares, Asociados, Agregados y Asistentes...”. Así también, en el único aparte del artículo 111 eiusdem, se dispone que “...Los miembros del personal docente y de investigación que incurran en las causales 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del artículo anterior, no podrán ingresar en ninguna universidad del país, ni desempeñar ningún empleo en ellas...”.
Conforme con lo anterior, debe distinguirse entonces entre: 1.-Condiciones para el ingreso de los miembros del personal docente y de investigación, las cuales como se ha señalado derivan del cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado artículo 85 de la Ley de Universidades y de la necesaria participación y selección en el concurso de oposición que a tales efectos debe efectuarse y, 2.-Prohibiciones para el ingreso del referido personal docente y de investigación.
En este contexto, para este Máximo Tribunal el citado artículo 11 cuestionado, desarrolla los parámetros establecido en la referida Ley de Universidades, condensando en cinco literales, tanto las condiciones como las prohibiciones para el concurso del personal docente y de investigación. No obstante, el literal “c” de dicho artículo impugnado, se refiere sólo a las prohibiciones para participar en los concursos de oposición, aludiendo a tres supuestos específicos:
-No haber sido removido del personal docente y de investigación;
-No haber sido objeto de resolución de contrato por incumplimiento;
-No haber sido sancionado por una falta de las previstas en el artículo 110 de la Ley de Universidades.
Es decir, que en la práctica, todos estos supuestos se reducen a las causales de remoción de los miembros ordinarios del personal docente y de investigación, establecidas en el citado artículo 110 de la Ley en referencia, cuestión ésta que en principio, desvirtuaría la denuncia expuesta por los recurrentes relativa a la violación del principio de tipicidad, ya que como se ha indicado, estas causales se encuentran expresamente precisadas en la Ley que rige la materia, por lo que pudiera entenderse que al no crear la norma impugnada supuestos de remoción distintos a los previstos en el señalado artículo 110 de Ley de Universidades, no vulneraría el debido proceso en lo referente al principio de tipicidad, como fue alegado por la parte actora.
Ahora bien, debe precisar esta Sala que la norma contenida en el literal “c” del artículo 11 del Reglamento parcialmente impugnado, se encuentra condicionada ya que paralelamente a lo expuesto, establece la posibilidad que tiene el correspondiente Consejo de Facultad para determinar si un profesor que ha sido sancionado por alguna de las mencionadas causales previstas en la Ley de Universidades, puede participar en los concursos de oposición, si en criterio del mencionado órgano el ingreso del docente no resulta contrario a los intereses de la Universidad.
Al respecto, resulta pertinente destacar que la prestación del servicio público de educación es inherente a la finalidad social del Estado, de allí que debe realizarse en condiciones de permanencia, regularidad, eficacia, eficiencia, imparcialidad y moralidad, con el fin de alcanzar los objetivos para los cuales ha sido instituido por el Constituyente como un auténtico servicio público ya sea que éste sea prestado directa o indirectamente por los particulares.
Lo indicado es de suma importancia pues evidencia la necesidad de resaltar los deberes de las autoridades académicas y de los docentes, dirigidas al desarrollo de sus tareas y funciones, con unidad de propósito y de acción, tendiente a hacer efectivo el goce del derecho fundamental a la formación de los educandos, puesto que “...La enseñanza y la investigación, así como la orientación moral y cívica que la Universidad debe impartir a sus estudiantes, están encomendadas a los miembros del personal docente y de investigación...”. (artículo 83 de la Ley de Universidades).
Por consiguiente, cualquier desvío o desatención en los deberes de dichas autoridades y docentes afecta el servicio de educación e impone la necesidad de aplicar los correctivos necesarios desarrollados en el precitado artículo 110 eiusdem, previo eso sí, a la instrucción del debido expediente, en el marco del correspondiente procedimiento administrativo que garantice el pleno y efectivo ejercicio del derecho a la defensa del docente en cuestión, ya que el miembro del personal docente y de investigación que sea destituido de su cargo arbitrariamente, tendrá derecho a su reincorporación con reconocimiento del tiempo que hubiere permanecido retirado como tiempo de servicio, conforme a lo establecido en los artículos 112 y 113 de la Ley en referencia.
En virtud de lo anterior, no resulta cónsono con los fines sociales del Estado que la Administración pueda unilateralmente variar el contenido de estas exigencias de orden constitucional y legal relativas a las condiciones generales de orden moral, cívico, científico y de excelencia académica (artículo 85 eiusdem), para favorecer el ingreso como miembro del personal docente y de investigación y el ascenso de docentes ordinarios de aquéllos profesores que en virtud de haber estado incursos en algunas de las causales de los numerales 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del citado artículo 110, hayan sido removidos de sus cargos, pues resulta evidente que de ser el caso, ninguno de éstos supuestos pudiera calificarse como “...no contrario al interés institucional de la Universidad..”, en los términos establecidos en el Reglamento parcialmente recurrido.
Por ello, este órgano jurisdiccional no comparte la afirmación expuesta por los apoderados judiciales de la Universidad Central de Venezuela al sostener que “...la discrecionalidad que le asiste al Consejo de Facultad para la permisión de aspirantes en los concursos que sean convocados, en aquellos supuestos en los que hubiesen incurrido en alguna de las faltas previstas en el artículo 110 de la Ley de Universidades, no es más que la manifestación de ‘...un margen libre de apreciación que le permite aplicar sus criterios de oportunidad y conveniencia...’ (...) ‘...para la concreción de los fines de interés público (...)”. Pues es evidente que dichos criterios de oportunidad y conveniencia aluden a un margen de discrecionalidad inexistente con respecto al supuesto analizado, ya que, en definitiva, el Consejo de Facultad al desconocer las consecuencias de los supuestos previstos en el citado artículo 110, contradice la finalidad perseguida por el legislador para que el ingreso y ascenso por concurso público de los profesores esté dirigida a exaltar los valores morales, cívicos y de excelencia académica que permitan mejorar la prestación del servicio público de educación.
Por lo expuesto, en opinión de este máximo juzgador si bien la norma contenida en el referido literal “c” del artículo 11 del Reglamento cuestionado en principio, no vulnera la tipicidad, seguridad jurídica y debido proceso, puesto que no crea un régimen de sanciones, en el fondo sí transgrede dicho principio fundamental del derecho sancionador, al permitir que el régimen sancionatorio expresamente establecido en la Ley que rige la materia pueda ser violentado discrecionalmente mediante las decisiones unilaterales del mencionado Consejo de Facultad, sin que exista una justificación objetiva y razonable a favor del interés público que debe tutelar.
En razón de lo anterior, esta Sala estima que el artículo cuestionado transgrede principios constitucionales y legales inherentes a los fines sociales del Estado y por ello, debe declarar la nulidad de la norma contenida en el literal “c” del artículo 11 del Personal Docente y de Investigación. Así se decide.
En este contexto y con respecto a la solicitud de nulidad del citado artículo 103, los recurrentes aducen que dicho dispositivo “...viola el principio de discrecionalidad administrativa y se constituye en arbitrario, ya que primero establece la mayor sanción administrativa: como lo es la remoción y acto seguido, permite dejar absolutamente sin efecto esa sanción con la autorización del Consejo Universitario a propuesta de cualquiera de los Consejos de Facultad. Lo anterior resulta injusto, anti-jurídico y absurdo, ya que: o la sanción de remoción se constituye en ese supuesto en desproporcionada respecto al hecho que la origina, o de considerarse proporcionada, es ilógico e incongruente dejarla sin efecto alguno (es decir, ni siquiera atenuarla) por la propia Universidad y más específicamente por el propio Consejo Universitario que la estableció mediante el Reglamento objeto de este recurso...”.
Al respecto, resulta pertinente reiterar que las causales de remoción de los miembros ordinarios del personal docente y de investigación se encuentran previstas taxativamente en el transcrito artículo 110 de la Ley de Universidades. Por ello, resulta inaceptable la creación de un supuesto adicional mediante el citado artículo 103 recurrido, al pretender sancionar con remoción a aquellos docentes cuyos trabajos de ascenso hubiesen sido rechazados por dos (2) veces, ya que tal y como indicaron los recurrentes en su libelo, la falta de aprobación del respectivo trabajo puede obedecer a innumerables causas que por sí solas no deben asimilarse a la falta de idoneidad, moralidad, responsabilidad y capacidad académica del docente, razón ésta por la cual en opinión de la Sala el dispositivo impugnado sí crea una sanción que difiere de la normativa legal que le sirve de fundamento, resultando en consecuencia, violatoria del principio de tipicidad conforme fue alegado por la parte accionante y es por ello que se declara la nulidad del artículo 103 del reglamento recurrido parcialmente. Así se declara.
3.-Cuestionan a su vez los recurrentes el contenido del artículo 15 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, ya que en su opinión la aludida norma contempla un lapso para la inhibición o recusación de los miembros del jurado examinador que colide con el artículo 37 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “...al permitir que la recusación o inhibición de los miembros del jurado examinador sólo pueda plantearse dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al cierre de las inscripciones y la decisión de la misma deba ser dada a conocer antes de la celebración del concurso, resulta inconstitucional, por violatoria del principio del juez natural, el cual constituye un aspecto del derecho al debido proceso, que se aplica tanto a los procedimientos judiciales como a los administrativos...”.
El artículo en cuestión establece lo siguiente:
“...SECCIÓN III
DE LOS JURADOS DE LOS CONCURSOS
(...)
Artículo 15. Los miembros del Jurado Examinador podrán inhibirse mediante escrito razonado, o ser recusados por los aspirantes. La inhibición o recusación deberá ser interpuesta ante el Consejo de Facultad respectivo, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al cierre de las inscripciones. Las causales y el procedimiento a seguir serán los previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La decisión del Consejo de Facultad deberá ser dada a conocer antes de la realización del concurso...”.
Con relación al contenido del citado artículo los apoderados judiciales de la Universidad indicaron que si bien es cierto que dicho dispositivo “...sólo se refiere a la posibilidad de formular recusación o inhibición al cierre de la inscripción en el concurso, también es lo cierto que se refieren a la fase de designación del Jurado Examinador, lo cual no excluye, por aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que pueda existir alguna causal de inhibición o recusación aplicable a los miembros del Jurado examinador, que haga procedente invocar alguna de las causales previstas en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.
Agregaron que “...el artículo 15 del Reglamento (...) se encuentra dentro de la Sección III, titilado ‘DE LOS JURADOS DE LOS CONCURSOS’, que se refiere específicamente a la fase de designación de los jurados, por lo que debe interpretarse que el procedimiento de inhibición y recusación allí previsto se refiere sólo a la fase en la que éstos son designados para ostentar la condición de miembros del Jurado Examinador, lo cual no impide, que con posterioridad, éstos puedan inhibirse o ser recusados por los aspirantes, durante el desarrollo de los exámenes...”. (mayúsculas del escrito).
En el mismo sentido, añadieron que, “...bastará que se configure alguna de las causales previstas en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos durante el desarrollo del concurso, para que el aspirante pueda válidamente formular recusación debidamente motivada o, de ser el caso, el miembro del Jurado Examinador se inhiba del ejercicio de las funciones asignadas. Así siempre cabrá la posibilidad que los miembros del Jurado Examinador se separen del cargo, bien inhibiéndose o bien, declarada como sea procedente la recusación que sea interpuesta por el aspirante...”.
Al respecto, este Máximo Tribunal reitera que el debido proceso debe cumplirse con todas sus garantías tanto en sede administrativa como en la judicial, de conformidad con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De allí resulta que la previsión establecida en el citado artículo 15 impugnado, no puede contradecir las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Bajo esta premisa, se debe destacar que el dispositivo cuestionado se refiere sólo a los supuestos de inhibición o recusación que puedan plantearse en la fase de designación del Jurado Examinador, ya que con posterioridad, en los términos establecidos en el propio artículo 15, dicha materia debe continuar rigiéndose por los parámetros previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que no pueda interpretarse que la falta de regulación expresa en este sentido en el Reglamento impugnado, vulnera de algún modo el derecho al debido proceso, razón por la cual esta Sala considera que la mencionada disposición recurrida no vulnera el orden constitucional ni legal, resultando improcedente por lo tanto, las denuncias de nulidad expuestas por la parte accionante en este sentido. Así se decide.
4.-Sobre la solicitud de nulidad de los artículos 29 y 43 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, relativos a los veredictos de los concursos de oposición para el ingreso en las categorías de instructor, asistente, agregado, asociado y titular, así como de los artículos 71 y 100 eiusdem concerniente a los veredictos del jurado en los trabajos de ascenso, los recurrentes indicaron que éstos resultan inconstitucionales “...al permitir que los veredictos del jurado examinador sólo se puedan atacar por vicios de forma, violan el derecho al debido proceso administrativo, por cuanto supeditan el ejercicio de los recursos en sede administrativa a un solo tipo de vicios...”. (Sic).
De la lectura global de los indicados artículos 29, 43, 71 y 100 del Reglamento impugnado se observa, que todos ellos reproducen la prohibición de apelar los veredictos dictados por el Jurado Examinador por vicios de fondo, por ello, a los efectos de analizar la denuncia de inconstitucionalidad e ilegalidad expuesta por los accionantes, se transcribe su contenido seguidamente:
“...SECCIÓN VI
DE LOS VEREDICTOS DE LOS CONCURSOS
DE OPOSICIÓN PARA INSTRUCTOR
(...)
Artículo 29. Los veredictos del Jurado Examinador son inapelables, salvo que se trate de vicios de forma que por su naturaleza afecten la validez del acto, en cuyo caso, el apelante deberá regirse por lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La apelación deberá interponerse ante el Consejo de Facultad dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se hizo público el veredicto...”.
“...SECCIÓN VIII
DE LOS EXÁMENES PARA CONCURSOS DE OPOSICIÓN EN LAS CATEGORÍAS DE ASISTENTE, AGREGADO, ASOCIADO Y TITULAR
(...)
Artículo 43. Los veredictos del Jurado Examinador son inapelables, salvo que se trate de vicios de forma que por su naturaleza afecten la validez del acto, en cuyo caso, el apelante deberá regirse por lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La apelación deberá interponerse ante el Consejo de Facultad dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se hizo público el veredicto...”.
“...CAPÍTULO III
DE LA FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN DE LOS INSTRUCTORES
(...)
SECCIÓN III
DE LA PRUEBA DE CAPACITACIÓN DE LOS INSTRUCTORES Artículo 71. Los veredictos del Jurado Examinador son inapelables, salvo que se trate de vicios de forma en los términos previstos en el artículo 29 del presente reglamento...”
“...CAPÍTULO IV
DEL RÉGIMEN DE UBICACIÓN Y ASCENSO
(...)
SECCIÓN V
DEL VEREDICTO DEL JURADO
(...)
Artículo 100. Los veredictos del Jurado Examinador son inapelables, salvo que se trate de vicios de forma que por su naturaleza afecten la validez del acto, en cuyo caso, el apelante deberá regirse por lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La apelación deberá interponerse ante el Consejo de Facultad dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se hizo público el veredicto...”.
Para la Sala, el análisis de las citadas disposiciones debe hacerse, como tantas veces ha reiterado, partiendo de la lectura concatenada del resto de los preceptos establecidos en el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela y en el marco de la Ley que regula la materia (Ley de Universidades).
En tal sentido, se ha de destacar que de conformidad con el artículo 26 de dicho Reglamento los veredictos de los concursos de oposición emitidos por el Jurado Examinador son considerados formal y materialmenteactos administrativos y es por ello que su contenido debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así, de manera semejante el artículo 26 del Reglamento recurrido, desarrolla dichas exigencias con respecto al contenido de los veredictos, en la forma siguiente:
“...Concluidas las distintas pruebas de que consta el concurso, el Jurado examinador celebrará la deliberación final y emitirá un veredicto que deberá recoger en un acta, que suscribirán todos sus miembros, y en el cual se haga constar, dado su carácter de acto administrativo y de conformidad con el presente reglamento, lo siguiente:
1. Identificación de los miembros del Jurado, disciplina objeto del concurso, Escuela o Instituto y Facultad.
2. Lugar y fecha en que el acto es dictado.
3. Nombre de los aspirantes que participaron en el concurso.
4. Las pruebas efectuadas y los temas tratados.
5. Las calificaciones obtenidas por los aspirantes en cada una de las pruebas efectuadas y los temas tratados.
6. La evaluación de las credenciales de los aspirantes, si fuese el caso.
7. La decisión tomada por el Jurado con relación a algún reparo formulado sobre las credenciales de los aspirantes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de este reglamento.
8. El veredicto del Jurado con respecto al o los ganadores.
9. Cualquier observación que a juicio del jurado fuese necesario recoger en el acta.
10 Firma manuscrita del Jurado...”. (destacado de esta sentencia).
En consonancia con la disposición transcrita los veredictos que emitan los Jurados Examinadores como resultado de los concursos de oposición, al igual que todo acto administrativo puede ser recurrido por razones de forma y fondo, ya que de lo contrario contradice el orden constitucional al transgredir el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que si bien es cierto que la posibilidad de recurrir en sede judicial o administrativa se encuentra a disposición del particular, según lo afirmado por los apoderados judiciales de la Universidad en cuestión, la normativa recurrida prohíbe alegar vicios de fondo contra los mencionados veredictos emitidos por el Jurado Examinador con ocasión a los concursos de oposición que se efectúen, impidiendo de esta forma que dichos actos administrativos de encontrarse viciados puedan ser recurridos en sede administrativa.
Por consiguiente, en opinión de este órgano jurisdiccional el contenido de los indicados artículos 29, 43, 71 y 100 impugnados, toda vez que establecen la prohibición de recurrir en sede administrativa, “...salvo que se trate de vicios de forma que por su naturaleza afecten la validez del acto...” , resultan inconstitucionales e ilegales, pues ciertamente, como fue alegado por los accionantes en su libelo, violan el derecho al debido proceso, razón por la cual debe esta Sala declarar su nulidad. Así se decide.
5.-Deunciaron los recurrentes la inconstitucionalidad e ilegalidad de la disposición contenida en el encabezado del artículo 31 del Reglamento del Docente y de Investigación, aduciendo en tal sentido que la referida disposición “...contempla una pena degradante para el aspirante en un concurso de oposición, el cual en algunos casos no se presenta como incompetente para el ejercicio de un cargo docente o de investigación, sino que por diversas razones -que incluso puedan escapar de su voluntad (...)- o que por razones -que puedan ser absolutamente justificadas-, no haya presentado algunas de las pruebas...”.
En el mismo orden de ideas, denunciaron que dicha norma “...es violatori[a] del principio de proporcionalidad administrativa, ya que el referido principio constituye también, junto a otros, como el de legalidad, principios constitucionales del derecho administrativo sancionador, de allí la necesidad de dejar sentado ese Máximo Tribunal, que dentro del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, el contenido de toda decisión discrecional de la administración, debe corresponder, en primer término, a la ley, ajustarse a los fines de la norma que la autoriza, debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa o motivo y responder a la idea de justicia material, los cuales no se cumplen en este caso en virtud de la magnitud de la sanción impuesta...”. (Sic).
En su opinión, también vulnera el principio constitucional conforme al cual, nadie puede ser sancionado dos veces por la misma falta, cuestión que a su decir, “...se produce en este caso al imponer una doble sanción de la misma naturaleza: administrativa disciplinaria, cada una con una penalización en tiempos distintos: dos (2) años una y cuatro (4) años otra, y con finalidades diferentes: una destinada a la imposibilidad de inscripción en un concurso de la misma Cátedra, Departamento o Instituto y otra dirigida a la imposibilidad de ocupar cargos como miembro especial del personal docente y de investigación, pero ambas destinadas en definitiva a la exclusión de la Universidad Central de Venezuela del perdedor’ en un concurso...”.
Por su parte, la representación del Ministerio Público señaló que la indicada disposición “...viola el principio constitucional consagrado en el numeral 7 del artículo 49 de la Carta Magna, conforme al cual nadie puede ser sancionado dos veces por una misma falta, lo cual se produce en este caso al imponer una doble sanción de la misma naturaleza administrativa disciplinaria, cada una con una penalización en tiempos distintos, esto es, dos (2) años para inscribirse en un concurso de la misma Cátedra, Departamento o Instituto; y, cuatro (4) años para ocupar cargos como miembros especiales del personal docente y de investigación, pero ambas destinadas en definitiva a la exclusión de la Universidad Central de Venezuela...”.
Por lo expuesto, considera que el referido artículo recurrido viola el principio constitucional non bis in idem, pues en su opinión, “...si el Docente que participó en el concurso (...) no alcanza una puntuación mayor a quince (15) puntos, obtendrá una doble sanción, que es dejar transcurrir dos (2) años para volver a concursar y además no podrá ocupar cargos como miembro especial del personal Docente y de Investigación, por lo que resulta evidente que podría ser sancionado dos veces por una misma causa y por el mismo Consejo de Facultad , cuestión que lleva a solicita su nulidad...”.
A los efectos de analizar esta denuncia se transcribe seguidamente el contenido del encabezado del citado artículo:
“...Artículo 31. Los aspirantes que hubiesen obtenido una nota final inferior a quince (15) puntos no podrán inscribirse en un concurso de la misma Cátedra, Departamento o Instituto hasta que haya transcurrido un lapso de dos (2) años. Tampoco podrán ocupar cargos como miembros especiales del personal docente y de investigación durante un lapso de cuatro (4) años. Las mismas medidas se aplicarán a quienes se hayan inscrito en concursos y no se presenten a alguna de las pruebas que lo integran...”.
Al respecto, la Sala considera de importancia aclarar que la noción de concurso público aplicada al tema del ingreso del personal docente y de investigación hace referencia al procedimiento mediante el cual una determinada Facultad convoca a todos aquellos profesores que reuniendo las condiciones morales y cívicas generales, aspiren a integrar su cuerpo profesoral sometiéndose a una evaluación de idoneidad académica y profesional, con miras a su selección.
Como se indicó anteriormente, el servicio público de educación es inherente a la noción de Estado Social y por ende, no debe deslindarse del fin de interés público que persigue, por ello, debe siempre atender al marco axiológico establecido por el Texto Fundamental (artículo 102).
En este contexto se observa, que la legislación al desarrollar las referidas directrices constitucionales establece que el régimen de los concursos debe ser fijado por el Reglamento respectivo de cada Casa de Estudios (parágrafo único del artículo 86 de la Ley de Universidades) y en este sentido, se debe destacar que el objetivo fundamental que debe guiar a este cuerpo normativo es el de estimular y orientar el desarrollo humano y profesional de sus profesores, a los fines de consolidar una comunidad científica y profesoral estable, con el propósito de alcanzar la excelencia académica para el cumplimiento de su misión educativa.
Sin embargo, contrario a lo indicado, disposiciones como la contenida en el citado artículo 31 del Reglamento cuestionado, contradicen los referidos propósitos de la Universidad, de allí que resulten incongruentes con sus propios fines las prohibiciones, limitaciones y sanciones contenidas en el dispositivo recurrido, pues ciertamente, como señala la representación del Ministerio Público, con el establecimiento de una penalización de dos (2) años para inscribirse en un concurso de la misma Cátedra, Departamento o Instituto y de cuatro (4) años para ocupar cargos como miembros especiales del personal docente y de investigación, se persigue la exclusión del docente del seno de la Universidad Central de Venezuela, en lugar de promover su inclusión, permanencia y mucho menos estimular la misión propia del cuerpo profesoral, acorde con el mandato constitucional y legal.
Lo expuesto, en opinión de la Sala pone de manifiesto la contradicción que plantea el dispositivo recurrido con el sistema axiológico referido por el Constituyente en el mencionado artículo 102 y el Legislador, razón por la que resulta necesario declarar la nulidad de la norma contenida en el citado artículo 31 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela. Así se decide.
En virtud de las consideraciones indicadas este Máximo Tribunal declara parciamente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y en consecuencia, nulos los encabezados de los artículos 3 y 31, así como el contenido de los artículos 11 literal c), 29, 43, 71, 100 y 103 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, aprobado por el Consejo Universitario en sesión del 6 de enero de 1999 y publicado en la Gaceta de la Universidad Central de Venezuela, Edición Especial del 20 de mayo de 1999. Así se decide.
Conforme con lo anterior, por razones de seguridad jurídica y en resguardo de los derechos de los destinatarios del mencionado Reglamento, este órgano jurisdiccional fija los efectos de esta decisión a partir de su publicación, es decir, otorgándole efectos ex nunc. Así se decide finalmente.
VI
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados ROXANA ORIHUELA GONZATTI y FERMÍN TORO JIMÉNEZ, ya identificados, actuando en su nombre. En consecuencia, SE ANULAN los encabezados de los artículos 3 y 31, así como el contenido de los artículos 11 literal c), 29, 43, 71, 100 y 103 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, aprobado por el Consejo Universitario en sesión del 6 de enero de 1999 y publicado en la Gaceta de la Universidad Central de Venezuela, Edición Especial del 20 de mayo de 1999.
2.-FIRME el contenido del artículo 15 del Reglamento parcialmente impugnado.
3.- Se FIJAN los efectos de esta sentencia con carácter ex nunc, a partir de su publicación.
4.- ORDENA publicar el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con precisión en el sumario del siguiente título:
“Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que ANULA los encabezados de los artículos 3 y 31, así como el contenido de los artículos 11 literal c), 29, 43, 71, 100 y 103 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, aprobado por el Consejo Universitario en sesión del 6 de enero de 1999 y publicado en la Gaceta de la Universidad Central de Venezuela, Edición Especial del 20 de mayo de 1999”.
5.- PUBLÍQUESE el texto íntegro de la presente decisión en la Gaceta Judicial del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
