Sala Constitucional ORDENA oficiar al Instituto de Transporte y Tránsito Terrestre, para que éste, a su vez, oficie a las gobernaciones y alcaldías, a los fines de que inicien los procedimientos administrativos destinados a determinar la conformidad a derecho de las vallas y demás avisos colocados en la vía pública
"...La norma transcrita reconoce la concurrencia de competencia sobre la materia vial y distribuye entre el Poder Público Nacional y el Poder Público Municipal, el régimen regulatorio que recae sobre la publicidad institucional o comercial, dependiendo de la vía de que se trate. Así, en el caso de las “carreteras y autopistas nacionales” debe atenderse a las disposiciones de la Ley de Transporte Terrestre y su Reglamento, mientras que si se trata de publicidad institucional y comercial en las inmediaciones de las vías urbanas (incluida la fase interurbana de las carreteras y autopistas), corresponde a los municipios autorizar y regular su instalación, de acuerdo a lo establecido en sus respectivas ordenanzas, sin menoscabo del principio de reserva legal, según el cual, los municipios no pueden establecer limitaciones al ejercicio de las actividades económicas (Vid. sentenciaN° 1299, del 19 de julio de 2001, caso: Seguros La Seguridad).
Se observa así, que la regulación sobre la publicidad institucional o comercial contenida directamente en la Ley de Transporte Terrestre, es aquella aplicable a la infraestructura de transporte nacional, mientras que la que regula las vías urbanas es aquella contenida en las ordenanzas que se dicten en el marco de las normas técnicas establecidas por el Gobierno Nacional. En este contexto, el artículo 152 de la Ley de Transporte Terrestre establece taxativamente qué debe entenderse por vía nacional, con lo cual, precisa cuales son las vías que forman parte del sistema de vialidad nacional y, por tanto, sobre las cuales recae la regulación de la Ley nacional en materia publicitaria. A tal efecto, el referido artículo señala lo siguiente:
“Artículo 152. Se declaran vías de comunicación nacionales:
1. Las carreteras que atraviesen un estado y salgan de sus límites.
2. Las carreteras que atraviesen el Distrito Metropolitano de Caracas y salgan de sus límites.
3. Los puentes que formen parte de las carreteras antes indicadas aunque se encuentren dentro de los límites de un estado.
4. Las autopistas incluyendo sus distribuidores, puentes, túneles, viaductos y rampas de accesos, aunque se encuentren dentro de los límites de un estado.
5. Las incluidas en los acuerdos internacionales celebrados por la República, las que pertenezcan al sistema vial estratégico fronterizo, de seguridad y defensa nacional.
6. Las que sirven de acceso a otros modos de transporte y las de conexión nacional e internacional.
7. Las que además de servir al tráfico local o estadal, sirven al tráfico nacional e internacional”.
En concordancia con la referida norma, el artículo impugnado establece que las distancias que deben tomarse en cuenta para la instalación de “anuncios, carteles, vallas y avisos publicitarios, comerciales o institucionales”, deben ser medidas desde el eje de las autopistas y carreteras, las cuales, son definidas por la propia ley como vías nacionales y, como quiera que las normas regulatorias, son de interpretación restrictiva, mal puede extenderse la limitación taxativamente impuesta respeto de dichas vías, a otras (como calles, avenidas, paseos, bulevares y, en general, la vialidad de los centros poblados), que no solo tienen un régimen jurídico distinto (el establecido en las ordenanzas municipales), sino que como afirmó esta Sala en la sentencia N° 1092, dictada el 13 de julio de 2011 (caso: Corporación Industrial Class Light C.A., y otro), integran a las señalizaciones, los anuncios y los carteles en general como elementos funcionales de la vialidad y de los propios centros poblados, pues de ellos depende no sólo la identificación urbanística, sino la ubicación de la estructura institucional, educativa, de salud, de seguridad, comercial y de servicios en general.
Efectivamente, esta Sala observando que “…la publicidad institucional y comercial en las vías de comunicación constituye una de las actividades conexas del sistema de vialidad…” concluyó que “…la infraestructura vial no sólo se utiliza para garantizar el libre tránsito y el desarrollo del servicio de transporte de personas y bienes, sino que funge, en segundo lugar y debido a su masiva utilización y extensión, de soporte para la divulgación y promoción de publicidad institucional y comercial, a través de vallas, señales, carteles, avisos, dibujos, pancartas y demás medios que puedan difundir información oficial o privada a la colectividad”.
Entonces, como quiera que la norma impugnada no imposibilita de forma absoluta la instalación de publicidad institucional y comercial sobre la infraestructura vial, sino que se limita a aquella dispuesta en las vías nacionales, concretamente, carreteras y autopistas, en la medida en que no tenga un contenido contrario a la Constitución o a la ley y respeten el retiro establecido en el artículo 92 de la Ley de Transporte Terrestre, esta Sala desestima el argumento de prohibición absoluta de la actividad publicitaria y, así se declara.
Luego, denuncia la accionante la violación del derecho a la libertad económica y al principio de proporcionalidad, sobre la base que, la distancia a la cual deben ubicarse los avisos institucionales y publicitarios en las vías nacionales, los hace virtualmente invisibles e ineficaces.
Al respecto, el Texto Fundamental dispone en su artículo 112 lo siguiente:
"Artículo 112. “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.
Del análisis de la disposición transcrita se desprende que, el constituyente de 1999 (en el contexto del principio de libertad, que según el artículo 20 eiusdem, informa al ordenamiento jurídico venezolano como valor fundamental), desarrolló el derecho a la libertad económica, igualmente denominado derecho a la libertad de empresa, como una situación jurídica activa que faculta a los sujetos de derecho a realizar cualquier actividad económica, siempre que ésta no esté expresamente prohibida o que en el caso de estar regulada, se cumpla con las condiciones legalmente establecidas para su desarrollo.
Lo antes expuesto, permite deducir la vertiente negativa del derecho in commento, según la cual, la situación de libertad conlleva la prohibición general de perturbación de las posibilidades de desarrollo de una actividad económica, mientras el sistema normativo no prescriba lo contrario (atendiendo a razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social), con lo cual, se reconoce, de igual manera, el principio de regulación, como uno de los aspectos esenciales del Estado Social de Derecho y de Justicia a que se refiere el artículo 2 del Texto Fundamental.
Ambos valores esenciales -libertad de empresa y regulación económica-, se encuentran en la base del sistema político instaurado, sin que ninguno pueda erigirse como un valor absoluto, propenso a avasallar a cualquier otro que se le interponga. Antes bien, se impone la máxima del equilibrio según la cual, están llamados a convivir armoniosamente, mediante la producción de mutuas concesiones y ello implica, que las exigencias de cada uno de ellos, no sean asumidas con carácter rígido o dogmático, sino con la suficiente flexibilidad para posibilitar su concordancia.
De este modo, las colisiones o conflictos entre el derecho a la libertad económica y el poder regulatorio, que derivan del carácter mixto de la denominada “Constitución Económica”, se resuelven, no mediante la sumisión total de uno sobre el otro, sino buscando un equilibrio que permita su coexistencia y, ello se logra, tal como afirmó esta Sala en la sentencia N° 1092 del 13 de julio de 2011 (caso: Corporación Industrial Class Light C.A.), aplicando el principio de proporcionalidad, que impera en materia de limitación de derechos fundamentales y que permite determinar si una regulación se adecúa o no al contexto constitucional.
Ciertamente, a través del principio de proporcionalidad, el juez constitucional puede constatar que la regulación que el legislador establece sobre una determinada actividad económica sea necesaria, idónea y racional. En otras palabras, que la regulación que se adopta atienda a las condiciones que establece el propio Texto Constitucional (desarrollo humano, la seguridad, la sanidad, la protección del ambiente u otras de interés social) y, al mismo tiempo, que sea apta para atender la situación de que se trate y, por último, lógica o razonable.
Para ello, se debe observar si, en primer término, se dan las circunstancias de interés social que hacen necesaria una determinada regulación, luego, si se está adoptando una medida que resulte eficaz para atender las circunstancias que dan lugar a la regulación y, por último, que se guarde la debida ponderación entre la libertad y el poder regulatorio del Estado, en otras palabras que sea racional y justa la medida.
En este contexto, la decisión N° 1092 del 13 de julio de 2011 (caso: Corporación Industrial Class Light C.A.), precisó, que la actividad publicitaria que se despliega en torno a las estructuras viales (por su conexidad con la actividad de transporte y por repercutir en toda la sociedad, en tanto usuaria de los medios de transporte desde los cuales se tiene acceso a la información vial), presenta los matices de generalidad (interés social en los términos del artículo 112 del Texto Fundamental) que justifican el establecimiento de un régimen jurídico que, atendiendo al principio de la reserva de ley que impera en materia de limitación de los derechos fundamentales, pueda imponer condiciones o restricciones al ejercicio de las actividades por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras razones de interés social.
Precisamente, atendiendo a dicha circunstancia de interés general, el legislador ha establecido que toda publicidad colocada en las autopistas y carreteras nacionales (salvo su fase interurbana, según lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley bajo examen) debe estar a una distancia de entre 25 y 50 metros, por cuanto las condiciones de seguridad de este tipo de vías, así lo exigen, ya que sobre las mismas se transita a mayor velocidad que en las vías urbanas y, por tanto, es necesario que las estructuras de los anuncios y demás medios de publicidad, se coloquen a una distancia donde no puedan representar peligro para los usuarios.
Conforme a lo expuesto, la prohibición impugnada se justifica en la situación objetiva de seguridad que es justamente, una las circunstancias donde constitucionalmente resulta admisible la limitación al libre ejercicio de la actividad económica.
Entonces, sin menoscabo de la función comunicacional que cumplen el sistema vial (ya que sobre la infraestructura de transporte terrestre el Estado venezolano desarrolla su política de fomento y promoción de instituciones, obras, servicios y, en general, informa sobre los avances de la gestión pública y, en especial, del sistema de misiones, lo cual, permite contrarrestar la matriz mediática de algunos sectores de la vida nacional que pretenden desconocer los logros del Estado en la consecución de sus fines constitucionales), las autopistas y carreteras nacionales, presentan, fuera de su fase urbana, condiciones de circulación que demandan mayor protección por parte del legislador y, de allí, que resulte constitucional los límites que impone la norma atacada para la colocación de avisos, vallas y publicidad en general. Así se declara.
Por otra parte, la recurrente alegó que la norma atacada no se limita a prohibir la promoción de bebidas alcohólicas, sino que incorporó nuevas prohibiciones. Al respecto, la decisión N° 1092 del 13 de julio de 2011 (caso: Corporación Industrial Class Light C.A.), precisó que resultaba legitimó limitar la publicidad de licores en la vía, habida cuenta que:
“la actividad publicitaria sobre licores persigue como fin esencial estimular la utilización de una bebida con contenido etílico y, en este propósito, se promocionan los caracteres favorables del producto o incluso, se tiende a crear una impresión de bienestar que va ligada directamente a la marca o a la bebida.
Tal situación, en principio, no resulta ilegítima, pues no se trata de productos ilícitos. Sin embargo, como quiera que las bebidas alcohólicas, por su naturaleza, producen alteración de los sentidos y potencial embriaguez, resulta patente para esta Sala, que el auspiciar su consumo en una circunstancia peligrosa, como es transitar por la vía pública, resulta atentatorio de la seguridad de las personas y, con ella, de su integridad física y patrimonial e, incluso, del derecho a la vida.
Conforme a lo expuesto, la prohibición impugnada se justifica en la situación objetiva de peligrosidad que presenta conjugar la utilización de las vías de comunicación bajo una permanente incitación a consumir una sustancia que causa afectación de las condiciones motoras y, con ella, de la seguridad vial.
Al mismo tiempo, la penetración de los mensajes publicitarios colocados en las arterias viales o incluso, en vallas móviles, donde todo el mundo puede ver cualquier publicidad, da lugar a que la exposición del producto se realice de forma indiscriminada y ello, para el caso concreto de los licores, permite generar estímulos al consumo de alcohol en toda la población e incluso en niños, niñas y adolescentes que, como tales, no tienen ni la capacidad ni el discernimiento para evaluar adecuadamente ni el mensaje, ni el producto en sí mismo y, mucho menos, los efectos del consumo de bebidas alcohólicas.
Debido a esto, razones de orden sanitario demandan la protección de la población en general y de los menores de edad en particular, frente a la promoción de bebidas cuyo consumo causa una de las enfermedades con mayor afectación social y familiar, a saber, el alcoholismo.
De los anteriores planteamientos se hace visible que la regulación contenida en la norma impugnada, a saber, la imposibilidad de publicitar bebidas alcohólicas en la red vial, responde a exigencias de seguridad y salubridad que son, precisamente, dos de las circunstancias donde constitucionalmente resulta admisible una limitación al libre ejercicio de la actividad económica.
Por tanto, la prohibición de publicidad de licores en la infraestructura vial contenida en el derogado Único Aparte del artículo 45 de la Ley de Tránsito Terrestre de 1996 y actualmente recogida en el artículo 92 de la Ley de Transporte Terrestre, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.985 del 1° de agosto de 2008, constituye una legítima restricción a la libertad de empresa contenida en el artículo 112 del Texto Fundamental, pues, en los términos de la propia norma constitucional, el legislador puede condicionar el desarrollo de las libertades económicas por razones de seguridad y salubridad entre otras.”
La decisión parcialmente transcrita se contextualiza en el análisis desarrollado supra, según el cual, el derecho a la libertad de empresa puede verse limitado por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social y, en este sentido, así como la promoción o publicidad de licores resulta potencialmente lesiva para la salud y la seguridad, la promoción de cigarrillos, derivados del tabaco y sustancias estupefacientes o psicotrópicas resulta igualmente nociva para la salud, e incluso en estos dos últimos casos, al desarrollo humano y al interés social, dado el flagelo que constituye el consumo de drogas para las personas y la sociedad en general.
Lo propio ocurre con la restricción de hacer publicidad a bienes, servicios o actividades cuya difusión haya sido prohibida por la autoridad competente, conforme a la ley, y, por razones de salubridad o de protección de las situaciones jurídicas subjetivas, toda vez que el Estado, en ejercicio de sus potestades regulatoria y de policía administrativa, debe proteger a la colectividad de mensajes que promuevan prestaciones o bienes que atentan contra la salud o los derechos de las personas.
Paralelamente, la ley prevé que la publicidad profesional sólo es posible por aquellas personas que cumplan las condiciones para su ejercicio, ello por cuanto el ejercicio de ciertas profesiones, verbigracia la abogacía, se encuentra sometido a un ordenamiento sectorizado que responde al interés social que recae sobre su actividad.
De manera semejante, la prohibición de publicidad de juegos de envite y azar que denigren del trabajo como hecho social y proceso fundamental para alcanzar los fines del Estado, tiene una evidente justificación en el desarrollo humano y el deber que tiene el Poder Público (y la familia), en promover y salvaguardar el adecuado desarrollo de los niños, niñas y adolescentes frente a estímulos que puedan distorsionar el valor del trabajo y su importancia para la sociedad y el funcionamiento de las instituciones públicas y privadas.
Finalmente, condiciones de seguridad proscriben la promoción de armas, explosivos, así como de los bienes, servicios relacionados y similares, a lo cual se aúna, el derecho a la integridad psicológica y física (derecho a la salud) de los niños, niñas o adolescentes y la necesidad de abstraerlos de anuncios sobre bienes o servicios que muestren o utilicen elementos de violencia.
De lo anteriormente expuesto se desprende claramente que la prohibición de promover sobre las vías, mensajes de cigarrillos, productos del tabaco, bebidas alcohólicas, sustancias estupefacientes o psicotrópicas, servicios profesionales regulados por ley, bienes, servicios o actividades prohibidos, juegos de envite y azar que denigren del trabajo, bienes o servicios dirigidos a menores de edad vinculados a elementos violentos y armas o explosivos, se basa en circunstancias de salud, seguridad e interés social, que constituyen tres de las causas que legitiman la limitación del derecho a la libertad de empresa.
En el caso sub lite, esta Sala precisa que los principios determinantes de los derechos humanos los alejan del derecho constitucional clásico para no quedar atrapados en la dogmática tradicional, se imponen por la nueva realidad social, cultural, económica, jurídica, etc., que les ha configurado una nueva significación, incluso, a la propia cobertura que actualmente tienen. Por eso el derecho constitucional reconoció los tratados sobre derechos humanos, como así lo prescribe la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Los principios aludidos de los derechos humanos sin que ello pueda excluir otros derechos y garantías que le son inherentes al ser humano en un Estado Democrático, Social de Derecho y de Justicia, como lo establece el artículo 2 de nuestra Constitución, se pueden resumir así:
Principio de autoejecutoriedad; principio de progresividad; principio de irreversibilidad; principio de la opción más favorable a la persona; principio de posición preferida, principio de protección integral. Estos principios están enlazados no sólo con la realidad social, como se dijo, sino también con la propia existencia humana, los cuales han sido desarrollados normativamente por el derecho internacional de los derechos humanos, donde destaca el principio de irreversibilidad y la posición preferente, cuando se pondera intereses en los conflictos de esta naturaleza y la interpretación progresiva de los mismos. “Una vez que el sistema ha engrosado la constelación de derechos mediante agregado de derechos nuevos, por ampliación con contenidos nuevos de derechos viejos, el plus acumulado no puede desaparecer en el futuro, así desaparezca la fuente que expresamente les confirió” (Bidart Campos. Tratado Elemental de Derecho Constitucional. 1995. 168).
En el caso de la libertad económica o de empresa a las cuales se hizo referencia en este fallo y que nuestra Constitución regula expresamente en su artículo 112, es necesario confrontar tales derechos con el Poder, es decir, la libertad y la libertad económica, porque en este espectro ha sido aceptada la teoría de la posición preferente de los derechos sobre el poder. Se expone en este sentido también de las libertades preferidas. Aunque se pueden aplicar las técnicas del balancín o contrapeso.
Este enfoque constitucional nos lleva a la prelación de los derechos, si consideramos que el Estado y las instituciones se constituyen en función de la vida, la dignidad humana de la persona, esto trae como consecuencia que cada caso concreto o la tópica es el punto a partir del cual debe hacerse la interpretación jurídica en forma progresiva. Se dice entonces, que si una norma de derecho se encuentra en conflicto con una norma de poder, el caso debe ser resuelto seleccionando la norma favorable sobre derechos humanos. Si es así las normas sobre derechos humanos deben prevalecer si están en un mismo plano.
En el caso sub examine, esta Sala estima que se debe hacer uso del telos constitucional habida cuenta que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela imprime un reforzamiento a la justicia social con lo cual profundiza la misma, porque se trata de un Estado Democrático y social de Derecho y de Justicia.
Los artículos 90 y 92 de la Ley de Transporte Terrestre regulan la prohibición para la colocación de vallas, anuncios, carteles, etc., y los parámetros que deben cumplir para su colocación en las medidas y proporciones que establece el artículo precitado. Se evidencia que el legislador tuvo a bien regular esas colocaciones, pero a la vez si se cumplen los mencionados parámetros, se actualiza lo llamado por la doctrina la “comunidad económica” y al mismo tiempo, nuestra constitución establece expresamente la libertad económica o de empresa, como se expuso al delinear para establecer el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica.
Para esta Sala es indudable que el legislador de Transporte y Tránsito al fijar las medidas en las vías nacionales, tuvo en cuenta los criterios, normas y parámetros que técnicamente exigen estas medidas en relación a la colocación de anuncios, vallas, afiches, carteles, etc., a partir del eje de la carretera con el telos o finalidad de preservar la integridad física y la propia vida de las personas que circulan por ellas. De allí la regulación prohibitiva del artículo 92 precitado. La Constitución económica es una norma jurídica imperativa o de principios vinculantes para todos los poderes públicos y particulares, destinada a que sus dudas y conflictos sean resueltas tanto judicialmente como constitucionalmente por vía ordinaria.
Ahora bien, en conexión con lo expuesto el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la competencia de los diferentes órganos en esta materia, según se expuso supra. Pero a la vez hace referencia a la vida local, en especial la promoción y desarrollo económico y social, la dotación, prestación de servicios, el interés social, la sanidad, etc., así como la competencia del Instituto Nacional de Transporte Terrestre para autorizar este tipo de anuncios en las vías nacionales según el artículo 150 de la Ley de Transporte Terrestre. Por ende, debe atenerse a las disposiciones de la Ley de Transporte Terrestre y su Reglamento con sujeción a las normas y procedimientos técnicos y administrativos que dicte el Ministerio Popular con competencia en la materia.
Siendo esto así los particulares, los poderes públicos como usuarios deben sujetarse a esas estrictas normas de tránsito por lo que no es dable que mediante una acción popular de nulidad con medida cautelar, puedan variarse medidas taxativamente establecidas mediante la égida de los referidos criterios, salvo que el propio legislador hubiese establecido normas permisivas. Al ponerse un riesgo en la sociedad abordado con mucha claridad y ciencia, en la doctrina y la legislación constitucional y la propia ley de la materia, sin desconocer el desarrollo de la actividad económica, como se dijo, atiende a razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otros de interés social, como aspectos esenciales del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, tal como los prescribe nuestra Constitución en su artículo 2.
Consecuencialmente, las referidas señalizaciones no sólo indican el respeto a las normas, sino que tienen el efecto normativo y técnico para que los usuarios apliquen mejores habilidades y destrezas en el manejo de los vehículos automotores o de otra especie, a fin que la vida como valor superior se observe y se proteja en toda su integridad y esencialidad, como un derecho humano que prela por aplicación preferente ante otros valores o derechos humanos que tienen un valor significativo, por ejemplo, con la libertad económica que tiene su fuente filosófica en el liberalismo económico.
La valoración de los derechos humanos tenía otro valor en la sociología jurídica, Estado de Bienestar o Welfare. Ahora en el ámbito jurídico constitucional, Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia. Desde un punto de vista constitucional del liberalismo estos valores son programas donde sólo había un marco económico a ser desarrollado progresivamente, centrados en la propiedad privada. Por el contrario, en el Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia tienen un contenido material no formal, porque se aplican las normas constitucionales inmediatamente, porque no se trata de la justicia formal, propio del simple Estado gestor. Por tanto, la base axiológica es distinta en el Estado clásico liberalismo económico. Como decía García Pelayo, era un Estado que se sustentaba en la justicia conmutativa. El Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia se basa en la justicia distributiva, no formalista.
En la teoría de la supremacía de los derechos personales, frente a los patrimoniales constituyeron el punto de partida para la elaboración de una jurisprudencia de los valores (Gil Domínguez. En Busca de Una Interpretación Constitucional 1997. 27). Se otorga mayor jerarquía axiológica a unos derechos que a otros, porque todos los derechos incorporan cierto valor, de allí que la interpretación que en este fallo hace la Sala, está orientada por el rango axiológico del derecho de que se trate.
Por consiguiente en el caso sub lite, el derecho o libertad económica o de empresa debe ceder ante la vida y su integridad, protección del medio ambiente, la sanidad, interés social, etc., a que hicimos referencia anteriormente, aunque a veces entran en juego a partir de la tópica del caso concreto y del derecho de que se trate, lo que el autor M. Ekmeldjian llama la teoría del orden jerárquico de los derechos fundamentales, existe una escala prelatoria, como se dijo ut supra y al hacer compensación o equilibrio de los intereses y el valor en sí mismo que tienen los derechos en conflicto (técnica del balancín o contrapeso de valores). La doctrina judicial comparada ha utilizado una regla de interpretación para la aplicación de determinados principio: hay que tener en cuenta los intereses constitucionales en juego para contrapesarlos y, o bien dar primacía a uno de ellos, o bien buscar un equilibrio entre ambos.
Significa entonces que entre libertad económica o de empresa y dentro del orden de prelación de los derechos humanos que comprende la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la vida, la integridad física, la sanidad, protección al medio ambiente, el interés social, etc., hace que ceda en el caso de autos la libertad económica prevista en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela , como una situación jurídica activa que faculta a todas las personas a ejercer, el oficio, profesión, actividad económica que a bien tenga, pero sin perder de vista, los otros derechos humanos y sus valores con los cuales entra una presunta conflictividad. En razón que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no es un “catalogo de ilusiones” tratándose como se trata de una Constitución de justicia social, tal como lo prevé en sus artículos 2 y 257. Así se decide.
Seguidamente, la accionante denunció la transgresión de los principios de irretroactividad de la ley, respecto del cual, señalan que la norma atacada no puede regular la publicidad anterior a la vigencia de la ley. Sobre el particular, el principio de legalidad a que se refiere el artículo 137 del Texto Fundamental, constituye un axioma para el Estado venezolano y supone que toda actuación del Poder Público tenga una fuente jurídica, es decir, que se base en una norma integrante del ordenamiento jurídico positivo.
De este modo, la legalidad se presenta como un instrumento jurídico formal que tiende a articular las relaciones entre el Estado y los particulares, sujetando el obrar público a las reglas del ordenamiento jurídico y, de allí, que se le conciba como una máxima opuesta a la arbitrariedad.
Como un elemento integrante del principio de legalidad, el artículo 215 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el principio de publicidad normativa como un requisito de eficacia de las leyes, cuyo cumplimiento hace posible su ejecución en el plano de la realidad. Es decir, que la publicidad normativa representa una formalidad de la cual nace la vigencia de la norma y, de allí, que constituya un elemento de seguridad jurídica necesario para que la ley logre producir efectos jurídicos y, por ende, hasta tanto no se satisfaga dicha exigencia, no debe reputársele efectos jurídico alguno, pues no se está en presencia de derecho positivo.
Precisamente, una de las consecuencias del principio de publicidad normativa y, por tanto, de la entrada en vigencia de las normas jurídicas, es el principio de irretroactividad de la ley establecido en nuestra Carta Magna en su artículo 24, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea”.
Como puede observarse de la norma antes transcrita, la aplicación de las disposiciones legislativas parte del momento de su publicación y, en consecuencia, la aplicación retroactiva está prohibida, salvo la única excepción de la despenalización o de la sanción menos gravosa de una conducta. Cabe agregar que este principio de irretroactividad normativa se encuentra igualmente justificado en la seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento a los ciudadanos en el reconocimiento de sus derechos y relaciones ante la eventual mutabilidad de la legislación.
Entonces, tal como señaló esta Sala en la sentencia N° 902 del 1° de junio de 2001 (caso: Luis Carlos Palacios Juliac), resulta contrario al principio de irretroactividad de la ley aplicar una norma jurídica a una situación fáctica anterior a su entrada en vigencia y, de allí, que la inconstitucionalidad de una norma legal por violación del principio in commento, devenga del hecho de establecer disposiciones que regulen situaciones jurídicas precedentes a su promulgación, lo cual, no ocurre en el presente caso. En efecto, la norma atacada ni establece expresamente que regulará hechos acaecidos con anterioridad a su publicación, ni puede incidir de manera negativa en la actividad publicitaria que haya empezado a desarrollarse antes de su entrada en vigencia y hasta el vencimiento de la permisología correspondiente.
Ciertamente, la disposición impugnada regula con plena vigencia desde 1° de agosto de 2008, momento en el cual fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y, por tanto, su aplicación está perfectamente delimitada en el tiempo, con lo cual, no resulta posible que incida sobre la permisologia otorgada previamente y cuya vigencia se extiende hasta el vencimiento del permiso, en cuyo caso, debe acogerse la legislación vigente.
Tal afirmación, encuentra soporte adicional en el principio de confianza legítima sobre el cual esta Sala se ha pronunciado en múltiples oportunidades (vid. sentencia 3180, dictada el 15 de diciembre de 2004, caso:TECNOAGRÍCOLA LOS PINOS TECPICA, C.A., estableciendo lo siguiente:
"la Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.
Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
…omissis…
Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la mayor responsabilidad en la interpretación normativa, ya que es la estabilización de la interpretación lo que genera en la población y en los litigantes, la confianza sobre cual sería el sentido que tiene la norma ante un determinado supuesto de hecho (a lo que se refiere la uniformidad de la jurisprudencia)".
En el orden de las ideas anteriores, García Morillo (Derecho Constitucional Vol. I. Valencia: Cuarta Edición. pág. 65) afirma, que la seguridad jurídica consiste en la “...regularidad o conformidad a Derecho y la previsibilidad de la actuación de los poderes públicos y, muy especialmente, de la interpretación y aplicación del Derecho por parte de las Administraciones públicas y los jueces y tribunales”. En criterio del referido autor, dicho principio, propugna la exclusión del comportamiento imprevisible generador de inseguridad jurídica, pues “...sólo en un ordenamiento en la que la seguridad jurídica sea un principio predominante pueden los ciudadanos defender adecuadamente sus intereses y derechos.”
De la misma manera, Villar Palasí Derecho Administrativo. España: Universidad de Madrid 1968, 143) apunta, que la confianza legítima tiende "...en esencia a la necesaria protección por medio de los tribunales frente al acto arbitrario”, es decir, plantea la noción de previsibilidad en el comportamiento y en la aplicación del derecho por los Poderes Públicos, lo cual supone proporcionar un margen de certeza en la actuación del Estado.
Así, el principio in comento tiende a que los particulares, conozcan de antemano qué conducta puede suponer la modificación de su status jurídico. En este contexto, esta Sala dictó la decisión N° 578 del 30 de marzo de 2007, caso: MARÍA ELIZABETH LIZARDO GRAMCKO DE JIMÉNEZ, en la cual estableció lo siguiente:
"La confianza legítima o expectativa plausible se encuentra estrechamente vinculada con el principio de seguridad jurídica, el cual refiere al carácter del ordenamiento jurídico que involucra certeza de sus normas y, consiguientemente, la posibilidad de su aplicación, toda vez que lo que tiende es a la existencia de confianza por parte de la población del país, en el ordenamiento jurídico y en su aplicación. De allí que comprenda:
1.- El que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes.
2.- Que la interpretación de la ley se haga en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legitima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
...omissis...
La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema".
Sobre la base de las consideraciones anteriores, es de observar, que la irretroactividad, y con ella, la supuesta violación del principio de seguridad jurídica no son vicios que puedan imputársele al artículo impugnado, ya que las situaciones jurídicas creadas con antelación a la legislación vigente, se mantienen hasta su correspondiente vencimiento, momento en el cual, deben adecuarse a la legislación actual. De allí la improcedencia de los vicios alegados. Así se decide.
V
OBITER DICTUM
Finalmente, no puede dejarse de observar que el 13 de julio de 2011, esta Sala dictó la sentencia N° 1092, en la cual se declaró sin lugar el recurso de nulidad incoado por las sociedades mercantiles CORPORACIÓN INDUSTRIAL CLASS LIGHT C.A., CLASS LIGHT PUBLICIDAD C.A., PUBLICIDAD VEPACO C.A., PUBLICIDAD VALLAS C.A., VALLALIGHT C.A., CORPORACIÓN ANOTA C.A., AFICHERAS NACIONALES C.A., ELECTRICIDAD TESTED C.A., ELECTRICIDAD TESTED DE OCCIDENTE C.A., GCA PUBLICIDAD C.A., AFFICHE PUBLICIDAD C.A., FUTURART C.A., IMAGEN PUBLICIDAD C.A., C.A. RON SANTA TERESA S.A.C.A. COMPAÑÍA ANÓNIMA PONCHE CREMA, SUCESORA DE HELIODORO GONZÁLEZ P., SUCESORES, UNITED DISTILLERS DE VENEZUELA C.A., UNITED DISTILLERS CURIEL S.A., INDUSTRIAS PAMPERO C.A. Y DE CREATIVIDAD PAMPERO C.A., y C.A. SEAGRAM DE VENEZUELA y LICORERÍAS UNIDAS C.A., contra el Único Aparte del artículo 45 de la Ley de Tránsito Terrestre de 1996, actualmente recogido en el artículo 92 de la Ley de Transporte Terrestre sobre el cual versa el presente asunto.
En la referida decisión, así como en su aclaratoria proferida el 9 de agosto de 2011, se declaró la plena vigencia de la norma impugnada y con ella, el deber que tiene el Estado de “constatar a la mayor brevedad la adecuación de la infraestructura publicitaria a las condiciones legales que establece la Ley de Tránsito vigente”, esto es, la obligación que tienen los órganos del poder Ejecutivo Nacional, Estadal y Municipal con competencia en materia de tránsito, de iniciar a la brevedad y, por ende, de inmediato, la verificación de la legalidad de la infraestructura publicitaria colocada en la vía pública.
Ahora bien, observa esta Sala, a través de la figura del hecho notorio, que contrariamente a lo señalado en el artículo 92 de la Ley de Transporte Terrestre vigente, han proliferado nuevos anuncios publicitarios que podrían contrariar a la citada norma y con ello, lo decidido en el presente fallo. En consecuencia, esta Sala ordena oficiar al Instituto de Transporte y Tránsito Terrestre, para que éste, a su vez, oficie a las gobernaciones y alcaldías, a los fines de que inicien los procedimientos administrativos destinados a determinar la conformidad a derecho de las vallas y demás avisos colocados en la vía pública.
VI
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:
1.- SIN LUGAR el recurso de nulidad incoado por la ASOCIACIÓN DE INDUSTRIALES DE MEDIOS EXTERIORES “AIMEX”, contra el artículo 92 de la Ley de Transporte Terrestre publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.895, del 1° de agosto de 2008.
2.- ORDENA oficiar al Instituto de Transporte y Tránsito Terrestre, para que éste, a su vez, oficie a las gobernaciones y alcaldías, a los fines de que inicien los procedimientos administrativos destinados a determinar la conformidad a derecho de las vallas y demás avisos colocados en la vía pública.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el
Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de octubre dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
La Presidenta,
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Octubre/1454-311012-2012-09-0987.html
