Sentencia de la Sala Constitucional del TSJ que declara la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure N° 751 del 14 de noviembre de 2005
"...De allí que esta Sala, al analizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto fundamental de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran (Vid. sentencia N° 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).
Establecido lo anterior, a fin de conocer las denuncias planteadas, esta Sala observa que de la totalidad de los artículos de la Constitución del Estado Apure impugnados, pueden distinguirse dos grupos: el primero, referido a los artículos sobre la organización del Poder Público estadal, en los cuales se prevé un Poder Ciudadano del Estado Apure (artículos 52, 94, 144 y 145 eiusdem), ejercido por un Consejo Moral Estadal, integrado por el “Defensor Estadal del Pueblo asignado al Estado Apure, el Contralor del Estado y el Fiscal Superior del Ministerio Público asignado al Estado” (artículo 144 eiusdem); y el segundo, referido a la competencia atribuida al Gobernador o Gobernadora del Estado Apure, materia de estado de excepción en la región (artículo 111 numeral 21 eiusdem).
1. Inconstitucionalidad de los artículos 52, 94, 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure.
En cuanto al contenido específico de los artículos 52, 94, 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure, relativos al Poder Ciudadano del Estado Apure, ejercido por un Consejo Moral Estadal, integrado por el“Defensor Estadal del Pueblo asignado al Estado Apure, el Contralor del Estado y el Fiscal Superior del Ministerio Público asignado al Estado”, se observa:
El artículo 164, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el artículo 162, numeral 1 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “Legislar sobre las materias de la competencia estadal”.
Por su parte, el artículo 156, numeral 31 del Texto constitucional, asigna competencia al Poder Nacional para organizar y administrar la justicia, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo; y la norma prevista en el artículo 187, numeral 1 eiusdem, faculta al Poder Legislativo Nacional, esto es, la Asamblea Nacional, para “(...) 1.- Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional”.
Asimismo, la Defensoría del Pueblo se encuentra regulada en los artículos 280 al 283 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el referido artículo 283 eiusdem, concretamente establece:
“Artículo 283 La ley determinará lo relativo a la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo en el ámbito municipal, estadal, nacional y especial. Su actividad se regirá por los principios de gratuidad, accesibilidad, celeridad, informalidad e impulso de oficio”.
De todo ello resulta claro, que los Estados están favorecidos constitucionalmente por el principio de autonomía para organizar sus Poderes Públicos, sin embargo, debe entenderse que tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, es decir, la competencia para legislar y determinar el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Público Nacional corresponde al Legislativo Nacional, representado por la Asamblea Nacional, y la competencia atribuida a los Estados para la organización de los Poderes Públicos debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Vid. sentencias de esta Sala, Nos. 1.182 del 11 de octubre de 2000, caso: “Iván Darío Badell González”; 1.395 del 7 de agosto de 2001, caso: “Iván Darío Badell González”;3.255 del 18 de noviembre de 2003, caso: “Defensoría del Pueblo”; 565 del 15 de abril de 2008, caso: “Alexander Velásquez”; y 781 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).
Ahora bien, considera esta Sala Constitucional que, con la creación de un Poder Ciudadano regional, ejercido por un Consejo Moral Estadal, integrado por el “Defensor Estadal del Pueblo asignado al Estado Apure, el Contralor del Estado y el Fiscal Superior del Ministerio Público asignado al Estado”, el Poder Legislativo del Estado Apure incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, pues si bien es cierto que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa Entidad federal, no es menos cierto que, a tenor de lo preceptuado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal organización debió ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, es decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y legales atributivas de competencia a los distintos órganos del Poder Público Nacional.
Ello no quiere decir que en Venezuela exista una separación absoluta de competencias, toda vez que, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución, la República es un Estado “federal descentralizado” que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”. En tal sentido, se reitera lo indicado en jurisprudencia de esta Sala, que señala lo siguiente:
“(…) el régimen constitucional de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado ‘federal descentralizado’ en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de ‘integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad’, tal como se estableció en las sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08, las cuales desarrollan la naturaleza de nuestro sistema federal.
Así, esta Sala comparte el criterio conforme al cual ‘la función más importante de esta Corte consiste en interpretar la Constitución de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese equilibrio debe resultar la amalgama perfecta que Alberdi propiciaba mediante la coexistencia de dos órdenes de gobiernos cuyos órganos actuarán en órbitas debiendo encontrarse sólo para ayudarse nunca para destruirse (Fallos, 186:170; disidencia de los doctores Corvalán Nanclares y Mansantta en Fallos, 292:26, considerando 18)’ (LINARES QUINTANA, Segundo V, Tratado de Interpretación Constitucional. Ediciones Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1998, p. 347-348)” (sentencia N° 597 del 26 de abril de 2011, caso: “Municipio Maracaibo del Estado Zulia”).
No obstante, el principio de colaboración entre los Poderes Públicos para cumplir los fines del Estado previsto en el artículo 136 de la Constitución, en modo alguno justifica que los órganos a los que incumbe su ejercicio usurpen y ejerciten atribuciones que no le han sido asignadas expresamente por la Constitución o la ley, de modo que, el principio de colaboración entre los diferentes órganos del Poder Público no puede dar lugar a la arrogación por parte de un órgano estadal, de competencias que constitucionalmente tiene atribuidas un órgano del Poder Nacional o Municipal, ni tampoco justifica que los órganos a los que incumbe el ejercicio del Poder Público se extralimiten en aquellas facultades públicas que les han sido otorgadas expresamente por la Constitución o la ley (Vid. sentencia de esta Sala, N° 1.182 del 11 de octubre de 2000, caso: “Iván Darío Badell González”).
En consecuencia, no podía el Consejo Legislativo del Estado Apure, vulnerar las competencias constitucionalmente establecidas, usurpando funciones del Poder Legislativo Nacional, y crear mediante una Constitución Estadal un Poder Ciudadano regional, ejercido por un Consejo Moral Estadal, integrado por el “Defensor Estadal del Pueblo asignado al Estado Apure, el Contralor del Estado y el Fiscal Superior del Ministerio Público asignado al Estado”, Poder al cual atribuyó funciones que constitucional y legalmente corresponden al Poder Ciudadano, por lo que se declara con lugar la nulidad de los artículos 52, 94, 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure. Así se decide.
2. Inconstitucionalidad del artículo 111 numeral 21 de la Constitución del Estado Apure.
Respecto de la impugnación del contenido del artículo 111 numeral 21 de la Constitución del Estado Apure, se observa:
Los artículos 337 al 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, regulan los estados de excepción en los siguientes términos:
“Artículo 337. El Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de excepción. Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles.
Artículo 338. Podrá decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas. Dicho estado de excepción durará hasta treinta días, siendo prorrogable hasta por treinta días más.
Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual.
Podrá decretarse el estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Se prolongará hasta por noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más.
La aprobación de la prórroga de los estados de excepción corresponde a la Asamblea Nacional. Una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos.
Artículo 339. El Decreto que declare el estado de excepción, en el cual se regulará el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe, será presentado, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad. El Decreto cumplirá con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Presidente o Presidenta de la República podrá solicitar su prórroga por un plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron.
La declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público”.
Respecto de las normas constitucionales parcialmente transcritas, la sentencia de esta Sala, N° 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”, señaló lo siguiente:
“(…) la Constitución de 1999, se inscribe desde una perspectiva jurídico constitucional de derecho comparado, en aquellos países en los cuales la respuesta normativa a situaciones extraordinarias, anormales o de crisis, que materialmente impiden la aplicación del ordenamiento jurídico diseñado para circunstancias de normalidad social, económica o política; se afronta mediante una regulación expresa o un régimen estatutario de derecho público para los estados de excepción (y no desde la previsión normativa general –como fue el caso del artículo 48 de la Constitución de Weimar o el artículo 16 de la Constitución francesa de la V República– o del vacío normativo –bajo la dogmática inglesa o norteamericana, con la aprobación con posterioridad de leyes de exoneración de responsabilidad o indemnity bills–), o en otro contexto, en circunstancias que habilitan la regulación dictada por parte del Presidente de la República, mediante el ejercicio de la competencia contenida en el artículo 236.8 de la Constitución (v. g. Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda).
Asimismo, cabe destacar que el ordenamiento jurídico de excepción en los términos antes expuestos, comporta que el mismo sea coherente con el sistema jurídico institucional garantizado en el Texto Fundamental, en tanto la aplicación de ese régimen estatuario de derecho público, es posible por las circunstancias que impiden la aplicación del régimen jurídico ordinario y, se justifica necesariamente en la medida que el mismo es un medio para regresar a la normalidad normativa.
Por otra parte, no es posible afirmar que frente a circunstancias excepcionales surja un sistema normativo fuera o al margen de los principios del ordenamiento jurídico vigente, ya que lo que se genera es la posibilidad de aplicar un conjunto de normas de carácter excepcional inscritas en el sistema, teniendo por lo tanto su sustento y punto de referencia en el mismo, por ello la Constitución prevé que la declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público (artículo 339), ni limita el ejercicio de la acción de amparo a la libertad o seguridad por la declaración del estado de excepción (artículo 27), además prohibir a toda autoridad pública practicar, permitir o tolerar la desaparición forzada de personas una vez declarado el estado de emergencia, excepción o restricción de garantías (artículo 45). (Cfr. artículo 7 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción).
Corolario de tales asertos, es el mantenimiento de los principios generales vinculados con la responsabilidad de la Administración, aun cuando se esté bajo un régimen de excepción para afrontar crisis sociales, económicas o políticas, ya que el ejercicio del Poder Público no sólo acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o la ley -conforme al artículo 139 de la Constitución-, sino genera la obligación de reparar los daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración (Artículo 259 eiusdem) (Vid. sentencia de esta Sala Nº 1.542/08).
Por lo tanto, cabe sostener que si bien por sus características propias las normas que regulan las crisis, materialmente no pueden prever todos los supuestos o medios para resolución de las mismas, ello sólo comporta que las medidas que han de implementarse por los órganos competentes, deben necesariamente responder al marco normativo aplicable, con lo cual si bien se reconoce la discrecionalidad de la Administración, en forma alguna se justifica una actuación arbitraria, que desconozca los principios fundamentales que informan nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en los precisos términos del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Con base en esta perspectiva general, producto del examen de las normas constitucionales antes citadas, se advierte que la competencia para legislar y regular los estados de excepción y las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos, corresponde a la Asamblea Nacional, así como, el régimen de la administración de riesgos y emergencias, al Poder Público Nacional, por lo que la competencia atribuida a los Estados para la organización de los Poderes Públicos y el ejercicio de sus competencias, debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Constitución y en el marco legislativo nacional que lo desarrolla.
En este sentido, la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción (publicada en Gaceta Oficial N° 37.261 del 15 de agosto de 2001), atribuye al Presidente de la República en Consejo de Ministros, amplias facultades para afrontar emergencias o crisis, en los siguientes términos:
“Artículo 15. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, tendrá las siguientes facultades:
a) Dictar todas las medidas que estime convenientes en aquellas circunstancias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas o de sus instituciones, de conformidad con los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
b) Dictar medidas de orden social, económico, político o ecológico cuando resulten insuficientes las facultades de las cuales disponen ordinariamente los órganos del Poder Público para hacer frente a tales hechos.
Artículo 19. Decretado el estado excepción, se podrá limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción.
Artículo 20. Decretado el estado de excepción, se podrán hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Presente Ley.
Artículo 21. El decreto que declare el estado de excepción suspende temporalmente, en las leyes vigentes, los artículos incompatibles con las medidas dictadas en dicho decreto”.
De ello resulta que, en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en Consejo de Ministros, pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas, y que resulte viable que la Asamblea Nacional prevea un régimen estatutario de Derecho público para la administración de riesgos y emergencias o, en general, respecto a situaciones de crisis vinculadas con la legislación ordinaria en las materias contenidas en el artículo 156 de la Constitución, siendo ésta una competencia propia del Poder Público nacional, que tiene un amplio margen de regulación y cuya validez estará condicionada en cada caso, a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto constitucional o se constituya en un acto arbitrario (Vid. sentencias de esta Sala, Nos. 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz” y 781 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).
Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala advierte, de una comparación del contenido de los artículos 156 numerales 9 y 32, 187 numeral 1, 236 numeral 7, 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, y la norma contenida en el artículo 111, numeral 21, de la Constitución del Estado Apure, que existe similitud entre algunas de las funciones que atribuye la Constitución a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República.
Así las cosas, aunque se reitere que constitucionalmente los Estados están favorecidos por el principio de autonomía para organizar sus Poderes Públicos, debe advertirse que tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley; por ello, si bien es posible que los Estados puedan desarrollar normas especiales vinculadas a las competencias propias del artículo 164 de la Constitución, ellas deben adecuarse al ordenamiento jurídico nacional que necesariamente las afecta, en la medida que la homogeneidad o estandarización por normas de rango legal dictadas por la Asamblea Nacional –en el ámbito de sus competencias–, viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales de la nación (Vid. sentencias de esta Sala, Nos. 597 del 26 de abril de 2011, caso: “Municipio Maracaibo del Estado Zulia”; 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”; y 781 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).
En consecuencia, estima esta Sala Constitucional que la actuación por parte del Consejo Legislativo estadal, al asignarle competencias al Gobernador del Estado Apure tan similares a las que constitucional y legalmente están atribuidas a órganos del Poder Público Nacional como lo son la Asamblea Nacional y el Presidente de la República en Consejo de Ministros, resulta contraria a lo previsto en el Texto fundamental. En esta oportunidad se observa que el Consejo Legislativo del Estado Apure, incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, ya que si bien no creó ex novo ningún ente u órgano –Gobernador–, sí le atribuyó algunas competencias que por mandato constitucional, corresponden a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República en Consejo de Ministros, con lo cual el Poder Legislativo de dicho Estado incurrió en el referido vicio, pues si bien es cierto que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa entidad federal a la luz de nuestra Constitución, no es menos cierto, que tal organización debió ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, es decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y legales atributivas de competencias a los distintos órganos del Poder Público Nacional (Vid. sentencias de esta Sala, Nos. 1.182 del 11 de octubre de 2000, caso: “Iván Darío Badell González”; 1.395 del 7 de agosto de 2001, caso: “Iván Darío Badell González”; 3.255 del 18 de noviembre de 2003, caso: “Defensoría del Pueblo”; 597 del 26 de abril de 2011, caso: “Municipio Maracaibo del Estado Zulia”; 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”; y 781 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).
Como consecuencia de las consideraciones expuestas, debe esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declarar la inconstitucionalidad del artículo 111 numeral 21 de la Constitución del Estado Apure. Así se decide.
Dadas las múltiples actuaciones que eventualmente pudieron haber sido realizadas con fundamento en la Constitución del Estado Apure y los efectos jurídicos que ello hubiere implicado en el ámbito de esa Entidad federal, esta Sala, en aras de la seguridad jurídica, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional. Así se decide.
Finalmente, en virtud de haberse declarado con lugar el recurso de nulidad de autos, se deja sin efecto la medida cautelar otorgada por esta Sala mediante sentencia N° 4.978 del 15 de diciembre de 2005.
IV
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara: CON LUGAR la demanda de nulidad intentada por el ciudadano JULIÁN ISAÍAS RODRÍGUEZ DÍAZ, en su carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, contra “(…) los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure (…)”, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure N° 751 del 14 de noviembre de 2005, los cuales se declaran NULOS.
En atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Judicial y la Gaceta Oficial del Estado Apure, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure N° 751 del 14 de noviembre de 2005”.
Se DEJA SIN EFECTO la medida cautelar otorgada por esta Sala mediante sentencia N° 4.978 del 15 de diciembre de 2005.
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Julio/973-10712-2012-05-0986.html
