martes, 19 de junio de 2012

Declarada la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos


I
CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE BIENES PÚBLICOS 

El Título I, “Disposiciones Generales”, Capítulo I, “Objeto y ámbito de aplicación”, establece que su objeto es establecer “(…) las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado”.

A tales fines, se señala que los destinatarios de las normas son aquellas entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Públicos, así como cualquier otra persona natural o jurídica que custodie o ejerza algún derecho sobre un bien público.

Asimismo, después de una serie de definiciones normativas, las referidas normas se califican de orden público.

El Capítulo II, “De los bienes públicos”, define bienes públicos y sus excepciones, los clasifica en bienes públicos del dominio público y bienes públicos del dominio privado. Conforme a lo anterior, se establecen los mecanismos de afectación y desafectación de los mismos; las prerrogativas con las cuales son protegidos, en general, los bienes propiedad de la República y, en particular, de los bienes públicos del dominio público; su aprovechamiento; defensa; prohibiciones; y, aplicación preferente.

Las normas se señalan como de aplicación supletoria en casos específicos.

El Título II, “Sistema de bienes públicos”, Capítulo I, “Régimen normativo”, crea interrelacionado con los demás sistemas de la Administración Financiera del Sector Público, el Sistema Nacional de Bienes Públicos, “(…) integrado por el conjunto de principios, normas, órganos, entes y procesos que permiten regular, de manera integral y coherente, la adquisición, uso, administración, mantenimiento, registro, supervisión y disposición de los Bienes Públicos, dentro del Sector Público (…) en función del cumplimiento de las políticas públicas, y que tiene a la Superintendencia de Bienes Públicos como ente rector, con la estructura organizativa que determine el Reglamento respectivo”.
Seguidamente se establece la finalidad, principios y conformación del Sistema Nacional de Bienes Públicos.


El Capítulo II, “Superintendencia de Bienes Públicos”, crea la Superintendencia de Bienes Públicos “(…) como instituto público con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía económica, presupuestaria, financiera, técnica y funcional, adscrita al ministerio con competencia en matera de finanzas al sólo efecto de la tutela administrativa, para ejercer la rectoría del Sistema de Bienes Públicos bajo la responsabilidad de un Superintendente o una Superintendente de Bienes Públicos (…)”, quien “(…) será de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República (…)”.

Posteriormente se enumeran sus competencias y deberes; se señalan las funciones, atribuciones y deberes comunes de los órganos y entes que conforman el Sistema Nacional de Bienes Públicos; régimen presupuestario, régimen funcionarial, dentro del cual se menciona un Estatuto Funcionarial Interno; las Unidades de Bienes Públicos; la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos; la actuación de los particulares ante el órgano jurisdiccional; y, la capacitación por parte del Ente rector del personal técnico que tenga bajo su cargo la administración y custodia de bienes públicos.

El Título III, “Normas generales para la administración de los bienes públicos”, Capítulo I, “Registro general de bienes públicos”, crea un sistema de información sobre los mismos, a cargo de la Superintendencia de Bienes Públicos, que será obligatorio y veraz, a través de la formación de un “Catastro Georreferenciado”.

A continuación, en el Decreto se refiere detalladamente una serie de mecanismos relativos a la administración de los bienes públicos, que van: desde el Capítulo II, “Incorporación de bienes” (referido a los bienes que no tienen dueño); Capítulo III, “Adscripción, posesión y custodia de bienes” (destinado a recuperar y organizar el uso de los bienes públicos); Capítulo IV, “Adquisición de bienes” (en el cual se contemplan modalidades, obligaciones y controles en la adquisición de bienes públicos); Capítulo V, “Arrendamiento de bienes” (relativo a la posibilidad de dar en arrendamiento bienes públicos y arrendar bienes por parte de entes u órganos del sector público); Capítulo VI, “De las concesiones, permisos y autorizaciones”; Capítulo VII, “De la conservación y el mantenimiento de los bienes”; hasta, el Capítulo VIII, “Desincorporación y enajenación de bienes” (en el que se establecen los mecanismos para cumplir la obligación de enajenar “(…) los bienes públicos (…) que no fueren necesarios (…) y los que hubiesen sido desincorporados por absolescencia o deterioro (…)”.

El Título IV del instrumento jurídico sometido al examen de esta Sala Constitucional se denomina “Regímenes Especiales”, cuyo Capítulo I, intitulado “De las Participaciones Estatales”, reúne las disposiciones relacionadas con el ejercicio de derechos en sociedades mercantiles, cuál es el órgano de custodia de de títulos o instrumentos equivalentes representativos de la participación de la República y la autorización requerida para la enajenación de títulos representativos de capital propiedad de la República.

El Capítulo II, “De la Propiedad Incorporal”, sistematiza las disposiciones relativas a la adquisición y ejercicio de derechos intelectuales, industriales o incorporales de dominio público de la República.

Bajo el Título V, designado por el legislador habilitado como “De las Responsabilidades y de las Sanciones correspondientes”, se recogen en dos Capítulos, denominados “Disposiciones Generales” y “De las Sanciones”, el régimen sancionatorio general de ese instrumentos jurídico, que abarca aspectos subjetivos de aplicación, la tipificación de faltas e ilícitos administrativos y las correspectivas sanciones aplicables en cada caso.

Por su parte, el Título VI, identificado como “De los Procedimientos y Recursos”, establece el íter procedimental correspondiente para la determinación de responsabilidades y el sistema objetivo de recursos en sede administrativa.

Por último, siguen las “Disposiciones Derogatorias” y las “Disposiciones Transitorias” que fijan la derogatoria expresa de algunos instrumentos jurídicos y el régimen transitorio que regulará la actuación de la Superintendencia de Bienes Públicos. 



II
DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional y el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos, con tal propósito observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010.

Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros.1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso:“Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo”; 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso:“Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación” y 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”, entre otras).

Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010 que, a texto expreso, dispone:

Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.

En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).

Correlativamente, el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional “(…) Determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros”.

Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por delegación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en Consejo de Ministros-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, conforme a las normas supra indicadas, y así se declara.
  
III
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY
SOMETIDA A CONSIDERACIÓN

Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala, en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes –u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999, son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

Además del análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración la autoridad legislativa para calificar una ley como orgánica, la Sala ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. En tal sentido, esta Sala Constitucional afirmó, al reexaminar los subtipos normativos inmersos en el artículo 203 constitucional, lo siguiente:

“(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.
Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’ (… omissis…). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes”. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 229/2007 supra mencionada).

En consonancia con el criterio anteriormente expuesto, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “(…) las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (Sentencia de esta Sala n.° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros” ).

Por tanto, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Cfr. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

A partir de los anteriores criterios de distinción, en primer lugar, esta Sala observa que la materia objeto de regulación, es la relativa a “(…) establecer las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado (…)” (artículo 1 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos) y en segundo lugar, su ámbito de aplicación se encuentra delimitado en su artículo 2 eiusdem, que dispone “Las normas contenidas en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, normas reglamentarias y aquellas que emita la Superintendencia de Bienes Públicos, son de estricto cumplimiento por las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Público, así como para las personas naturales o jurídicas que custodien o ejerzan algún derecho sobre un Bien Público, con las excepciones de Ley, dejando a salvo las competencias y autonomía atribuidas en la materia por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes correspondientes (…)”

A partir de los anteriores criterios de distinción, en primer lugar, esta Sala observa que la materia objeto de regulación, es la relativa a regular el régimen relativo a los bienes públicos en cuanto a su definición, administración, clasificación, desafectación, prerrogativas, afectación, aprovechamiento, prohibiciones así como el ulterior desarrollo de un régimen normativo dirigido a controlar y fiscalizar los mismos sin que ello implique un menoscabo de las funciones atribuidas a la Contraloría General de la República, como expresamente lo deja establecido el artículo 2 del mencionado Decreto, cuando dispone en su único aparte: “Las disposiciones del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley se aplicarán sin perjuicio de las competencias de control, vigilancia y fiscalización que correspondan a la Contraloría General de la República sobre los bienes de la Nación”.

En ese sentido, se desprende que luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa propuesta por el ciudadano Presidente de la República, en ejercicio de la atribución normativa que le confiere el artículo 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 1°, letra a y 5, letra b, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos, pues éste se adecúa a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en la citada norma constitucional que hacen posible convenir en su carácter orgánico, ello por cuanto:

Conforme al criterio fijado por esta Sala en su sentencia N° 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos ostenta el carácter técnico-formal que la erigen en una de la ley marco o cuadro para el desarrollo posterior de la legislación subsumible en la cuarta categoría normativa prevista en el artículo 203 constitucional. En ese sentido, dicho carácter técnico- formal se vincula con el carácter general de la Ley Orgánica respecto de la especificidad de la Ley o leyes ordinarias subordinadas.

Debe destacase que, conforme al criterio antes señalado, una ley marco se caracteriza por constituir un conjunto normativo que sirva de cuadro general cuyo desarrollo quede encomendado al legislador ordinario. En otros términos, las leyes que sientan las bases para una legislación complementaria ulterior (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.565/2008, supra citada). En tal sentido, se insiste en que en virtud de las disposiciones contenidas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos, cualquier desarrollo legislativo ulterior que incida sobre la materia debe ajustarse a los parámetros allí establecidos.

Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos, y así se decide.


IV
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DELDECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE BIENES PÚBLICOS."



Share

Twitter Delicious Facebook Digg Stumbleupon Favorites